Le Linee programmatiche si candidano a rappresentare una tappa fondamentale per dare vita a progettualità legate a bisogni sempre più specifici, evitando di rispondere all’ennesima «chiamata di aiuto» estemporanea e non strutturata. Se, da un lato, invero, i servizi socio-sanitari necessitano di un certo grado di flessibilità nella loro implementazione e dovrebbero perseguire un processo di deistituzionalizzazione, essi, tuttavia, necessitano di essere ricondotti in un contesto in cui i progetti, gli interventi e le prassi amministrative possano consolidarsi e diffondersi.

In quest’ottica, le Linee programmatiche dedicano uno spazio forse inedito proprio alle procedure amministrative attraverso cui realizzare i progetti, gli interventi e le attività contemplati nel Budget di Salute. Esse sono caratterizzate da un approccio inclusivo e multilivello, secondo il quale le diverse «componenti» che costituiscono il Budget di Salute possono trovare soluzioni e risposte differenziate. In particolare, le Linee richiamano l’importanza per le aziende sanitarie locali e i decisori pubblici in generale di ricorrere agli istituti giuridici cooperativi previsti dal Codice del Terzo settore. Il coinvolgimento delle organizzazioni non profit è considerato funzionale in un’ottica di welfare generativo, produttivo di capitale sociale e benessere personale, che contempli, nello specifico, la definizione di progetti personalizzati. E proprio questi ultimi, in ragione dell’impossibilità di ricondurli a schemi standardizzabili e replicabili, depongono a sfavore delle procedure di esternalizzazione di un servizio ovvero di una prestazione. Essi, al contrario, richiedono l’attivazione di reti territoriali di servizi nell’ambito delle quali i soggetti deputati all’organizzazione, alla gestione e all’erogazione degli stessi condividano mission e obiettivi, implementando processi e procedure di co-programmazione, co-progettazione e co-gestione. Al riguardo, le Linee programmatiche ribadiscono che il Codice del Terzo settore costituisce la principale fonte normativa di riferimento per la realizzazione delle progettualità attivate grazie alla metodologia del Budget di Salute. Gli istituti giuridici disciplinati dal Codice del 2017 contemplano modalità di intervento fondate sull’azione di più attori e sull’integrazione di percorsi diversi, necessariamente condivisi tra gli stessi soggetti partecipanti. La cooperazione tra più soggetti giuridici intende rafforzare il meccanismo di co-gestione che scaturisce dal Budget di Salute: in quest’ottica, l’identificazione di un elenco di soggetti qualificati al fine di realizzare effettivamente interventi ¶{p. 549}che possano coinvolgere pienamente il soggetto con disabilità mentale come beneficiario del servizio, è fondamentale al fine di attivare progetti individualizzati. Questi possono determinare, dal lato della persona, capacità, autonomia, inclusione sociale oltre che conformità nell’offerta dei servizi dal lato dei soggetti competenti. In questa prospettiva, il Budget di Salute può rappresentare uno strumento efficace attraverso cui determinare accordi di co-gestione contrattuale e conseguentemente trasparenza, conformità e parità di trattamento nella loro identificazione, in maniera del tutto distante dal principio di concorrenza.

Le Linee programmatiche, in ultima analisi, offrono alle Regioni un’efficace cornice nell’ambito della quale gli enti del servizio sanitario regionale, gli enti locali e i soggetti privati trovano i riferimenti organizzativi, gestionali e procedurali attraverso i quali implementare, nei diversi ambiti territoriali, la metodologia del Budget di Salute. Dal punto di vista meramente ordinamentale, le Linee programmatiche costituiscono un esempio virtuoso di soft law, che, partendo dal «basso», ossia dal livello regionale, sollecita il decisore politico nazionale a intervenire non tanto per «imporre» standard, regole ovvero comportamenti, quanto per suggerire, raccomandare e indicare buone prassi e procedure finalizzate a rafforzare la tutela dei diritti delle persone fragili attraverso la costruzione di una rete coordinata di soggetti, istituzionali e non. Le Linee programmatiche in parola hanno il pregio di superare i rigidi confini che, tradizionalmente, caratterizzano l’azione e gli interventi nel comparto socio-sanitario, indicando frontiere mobili, «popolate» da una molteplicità di attori, che imparano a dialogare, a confrontarsi e a contaminarsi. Con l’obiettivo ultimo di rafforzare la tutela dei diritti delle persone rese fragili e potenziare l’organizzazione, la gestione e l’erogazione delle prestazioni e dei servizi necessari e funzionali a quella tutela.

Il Budget di Salute può essere considerato la «piattaforma» attraverso cui è possibile realizzare una più efficace ed efficiente integrazione tra servizi socio-assistenziali e socio-sanitari, le prestazioni e i servizi in esso contemplati; attraverso il BdS il ruolo svolto dalle organizzazioni non profit trova la collocazione naturale, sistematica, organizzativa e, soprattutto, teleologica nel principio di sussidiarietà.

Invero, la sussidiarietà in senso orizzontale, così come costituzionalizzata nella l.c. n. 3/2001, implica una pluralità di soggetti e la coesistenza di soggetti pubblici e privati particolarmente avvertita nel settore dei servizi pubblici a rilevanza locale. Il principio di sussidiarietà si presenta come ¶{p. 550}principio essenzialmente relazionale, qualificazione che implica la necessaria azione proattiva dei cittadini organizzati, senza la quale le istituzioni pubbliche non possono favorirne l’intervento.

Nello specifico dei servizi socio-assistenziali e socio-sanitari, il principio di sussidiarietà identifica l’intervento necessario degli enti pubblici e le azioni realizzatrici da parte delle organizzazioni di Terzo settore, chiamate a co-gestire interventi e servizi di interesse generale. L’intervento delle Pubbliche Amministrazioni è soprattutto riconducibile alla funzione di programmazione, finanziamento, sostegno, coordinamento e controllo delle molteplici forme di autonomia e di autogestione che scaturiscono dalle diverse forme organizzative non profit. La sussidiarietà orizzontale identifica, dunque, un paradigma di azione e di interventi capace di coniugare le responsabilità politico-amministrative ineliminabili e indelegabili degli enti pubblici con le innovative ed efficaci risposte ai bisogni sociali elaborate, sperimentate e realizzate dagli enti non lucrativi nel perseguimento dell’interesse generale. L’identificazione operata dal principio di sussidiarietà tra interessi generali perseguiti dai soggetti privati e interessi pubblici impone una rivisitazione dei rapporti intercorrenti tra PA e amministrati.

In questa prospettiva, dopo decenni di diffidenza e sospetto, le organizzazioni non lucrative sono chiamate a concepirsi come sussunte nell’ambito delle politiche pubbliche, in virtù delle quali a esse le Pubbliche Amministrazioni riconoscono un ruolo diretto di gestori ed erogatori dei servizi alla persona a favore delle comunità locali.

In questa logica, si collocano infatti gli istituti giuridici di natura cooperativa disciplinati negli articoli 55 e 56 del d.lgs. n. 117/2017: essi esprimono una rinnovata fiducia da parte della Pubblica Amministrazione nell’azione e nelle capacità degli enti non profit e, attraverso le diverse forme di partenariato pubblico-privato realizzabili, rappresentano la sintesi delle caratteristiche di garanzia del pubblico e di efficienza del privato, evitando, in questo modo, di depauperare il ruolo del primo e di (falsamente) preferire il secondo. In questa cornice di riferimento, le organizzazioni non profit sono perciò titolate a produrre servizi che hanno un valore e un costo, ma che non devono essere erogati (necessariamente) con i criteri di mercato, pur dovendo essere prodotti con efficienza e professionalità e non in concorrenza con imprese che «stanno sul mercato». In questa prospettiva, si comprende perché le organizzazioni non profit non richiedono di essere sottratte alle regole generali in materia di affidamento dei servizi, ma richiedono un adeguamento delle stesse alle loro peculiarità, in specie allo scopo di valorizzare il diverso rapporto giuridico che si instaura tra enti pubblici e soggetti non lucrativi. Questi ultimi, infatti, non si caratterizzano per essere soggetti produttori/erogatori di servizi nell’ambito di un rapporto di committenza pubblica, ma risultano ¶{p. 551}definiti da una «specializzazione funzionale», che le rende particolarmente adatte a realizzare finalità di interesse generale al di fuori delle procedure a evidenza pubblica.

La Riforma del Terzo settore ha delineato un quadro normativo di favore in cui collocare inedite forme di cooperazione tra organizzazioni non profit ed enti locali. A questi ultimi, la Riforma in parola, oltre ai già consolidati ruoli di soggetti committenti, di stazioni appaltanti, di amministrazioni procedenti, di enti supervisori delle attività svolte, nonché di enti finanziatori delle stesse, ha affidato un’ulteriore funzione: quella di condividere e coordinare l’azione collaborativa degli enti del Terzo settore. In quest’ottica, la Riforma, infatti, riconosce agli enti locali e agli enti del servizio sanitario piena autonomia organizzativa e regolamentare, nell’ambito della quale le Pubbliche Amministrazioni sono chiamate, per quanto di competenza, a definire procedure, modalità e modelli di intervento finalizzati ad assicurare il coinvolgimento attivo delle organizzazioni non profit. Oggi, rispetto al passato, gli enti locali hanno invero a disposizione una pletora di strumenti e di procedure, che debitamente «mixate» possono contribuire a valorizzare il contributo degli enti non profit, identificando, anche in termini di innovazione e sperimentazione gestionale, interventi, servizi, progetti e prestazioni più efficaci, efficienti e sostenibili [10] .

Nell’ottica sopra descritta, le Pubbliche Amministrazioni non sono chiamate soltanto a riconoscere il ruolo degli enti non profit, ma a sostenerne e promuoverne gli interventi e i progetti di utilità sociale. In altri termini, in forza degli istituti giuridici cooperativi, gli enti pubblici funzionalizzano l’azione solidaristica degli enti non lucrativi, per renderla coerente con il raggiungimento di finalità di utilità sociale, ossia il soddisfacimento di bisogni collettivi e la tutela di interessi generali.

Il perseguimento di finalità di interesse generale permette di «equiparare» gli enti non profit alle Pubbliche Amministrazioni, potendosi affermare che entrambe le categorie di soggetti rinvengono nelle finalità indicate la loro stessa ragion d’essere [Spasiano 1996]. Quest’ultima, finalizzata dunque alla cura di interessi della comunità, permette di identificare un set di strumenti e istituti giuridici di natura consensuale e partecipativa, ritenuti più adeguati ed efficaci per rispondere alle esigenze di un ordinamento pluralista a carattere sociale e multilivello. Si tratta di un sistema caratterizzato da un’ampia gamma di attori, nell’ambito della quale ai soggetti pubblici è affidato, in particolare un ruolo di governance: a differenza ¶{p. 552}del governo diretto degli interventi, che considerava il potere decisionale derivante dal sistema istituzionale formale, i processi di governance sono associati all’esercizio dei poteri formali e/o informali con l’obiettivo di creare consenso attorno alle scelte pubbliche. Queste ultime sono, a loro volta, caratterizzate dalla centralità delle interazioni tra gli attori presenti ai vari livelli del contesto socio-politico, dal coordinamento di network, nonché dall’integrazione tra responsabilità pubbliche e responsabilità dei soggetti privati, finalizzate a elevare i diritti di cittadinanza attiva e ad assicurare i livelli essenziali delle prestazioni.

In questo contesto, la missione delle organizzazioni pubbliche non si esaurisce nella sola produzione efficiente dei servizi pubblici, ma implica la definizione e la «gestione» di legami fra istituzioni pubbliche e comunità locali di riferimento. La governance pubblica, dunque, sottende una nuova concezione del ruolo della PA nei confronti degli attori sociali ed economici, orientata agli obiettivi e in grado di privilegiare i principi del consenso, della partecipazione inclusiva, della valorizzazione dei corpi intermedi e dell’economicità dell’azione. In questo modo, si supera il modello e il concetto di governo gerarchico, per adottare, al contrario, strategie di governo che consentano di coinvolgere le organizzazioni private [11] , specie non lucrative, nella definizione delle politiche pubbliche di intervento, che – in questo senso – tendono a favorire la costruzione e l’organizzazione di partnership pubblico-private.