Ciro Tarantino (a cura di)
Il soggiorno obbligato
DOI: 10.1401/9788815412584/p2

Prologo Il mormorio insistente della somiglianza. Elementi di tropologia giuridica

1. Quadro di contesto

Questo volume presenta parte dei dati raccolti e delle analisi elaborate nell’ambito del programma di ricerca Equal. Studio per l’attuazione dell’uguale diritto di tutte le persone con disabilità a vivere nella comunità con la stessa libertà personale e di scelta delle altre persone, promosso dalla Presidenza del Consiglio dei ministri - Ufficio per le politiche in favore delle persone con disabilità (oggi Dipartimento per le politiche in favore delle persone con disabilità), all’esito di un avviso esplorativo, emanato nel maggio 2021, finalizzato all’acquisizione di manifestazioni di interesse per la realizzazione di uno studio concernente il contrasto alle forme di istituzionalizzazione delle persone con disabilità, in attuazione dell’articolo 19 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (CRPD) [1]
. Lo studio faceva parte di una serie di altre ricerche, promosse contestualmente su proposta dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità – istituito dalla legge 3 marzo 2009, n. 18 [2]
, con funzioni consultive e di supporto tecnico-scientifico per l’elaborazione delle politiche nazionali in materia di disabilità –, volte ad approfondire tematiche di particolare rilevanza per la strutturazione di un welfare basato sulla piena partecipazione alla vita sociale delle persone con disabilità, anche in considerazione degli obiettivi del Secondo programma di azione biennale per la promozione dei diritti e l’integrazione delle persone con disabilità (adottato con decreto del Presidente della Repubblica del 12 ottobre 2017) e delle Concluding
Observations on the Initial Report of Italy rivolte all’Italia dall’United Nations Committee on the Rights of Persons with Disabilities il 6 ottobre 2016 [UN-CRPD 2016]. Il programma di ricerca Equal ha avuto inizio nel gennaio 2022, per concludersi nell’ottobre dell’anno successivo. In questa sede viene proposta una selezione, una rielaborazione e una integrazione dei materiali confluiti nell’omonimo Rapporto alla Presidenza del Consiglio dei ministri [3]
.
Il tema dell’istituzionalizzazione delle persone con disabilità, sussunto nel quadro più ampio della nozione di «segregazione» – secondo il lessico della CRPD (art. 19, lett. b), e art. 23, comma 3) –, aveva assunto rinnovata consistenza nel dibattito scientifico e nel discorso pubblico italiano negli anni immediatamente precedenti [Merlo e Tarantino 2019]. In effetti, a partire dal 2016, la questione viene sollevata, pressoché simultaneamente, sia dalle maggiori organizzazioni di tutela e rappresentanza delle persone con disabilità, sia da organismi statali. Sul versante associativo, nel 2016, la FISH (Federazione italiana per il superamento dell’handicap) promuove, col supporto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, il progetto di ricerca Superare le resistenze. Partecipazione alla società su base di uguaglianza con gli altri, una emancipatory disability research [4]
incentrata sull’estrazione di indicatori e indici di segregazione. Il progetto si conclude significativamente con una Consensus conference dal titolo Disabilità: riconoscere la segregazione, tenutasi a Roma il 16 e il 17 giugno 2017. Il tema era di fatto sopito da tempo, tanto che nel volume che raccoglie i risultati della ricerca e il documento finale della giuria della Conferenza di consenso [Merlo e Tarantino 2018] il past president della FISH, Pietro Barbieri, intesta la prefazione alla segregazione come «tema rimosso» [ibidem, 5-6] e il presidente tuttora in carica della FISH, Vincenzo Falabella, dedica la postfazione al «muro politico» incontrato allora dal tema e definito «invalicabile». Come scriveva Falabella:
Nel gorgo dell’amministrazione pubblica italiana si nasconde un atto amministrativo routinario che riporta alla «banalità del male» della Arendt: la segregazione delle persone con disabilità in istituto. [...] Eppure c’è stata un’epoca in cui le nostre comunità si ribellavano di fronte alle scuole speciali, ai brefotrofi, ai manicomi. La pubblica opinione era inorridita davanti alle tante denunce a {p. 11}tal punto di spingere l’approvazione di leggi che il mondo intero ancora oggi ci invidia [ibidem, 113-114].
Sul versante istituzionale, nello stesso periodo, con la nomina dei componenti del Collegio (con decreti del Presidente della Repubblica del 1o febbraio e del 3 marzo 2016), diventava operativo il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale (allora Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale) [5]
che, fin dall’inizio del mandato, in qualità di National Preventive Mechanism – ai sensi del Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altri trattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti [6]
–, avviava una specifica attività per il monitoraggio delle strutture per persone anziane e/o con disabilità in cui poteva concretizzarsi il rischio di restrizioni improprie della libertà personale sia de jure che de facto [7]
. Una tale attività di monitoraggio era stata sollecitata anche dall’United Nations Committee on the Rights of Persons with Disabilities in esecuzione del punto 42 delle Concluding Observations on the Initial Report of Italy [UN-CRPD 2016] – nel quale il Comitato «raccomanda che il meccanismo nazionale di prevenzione visiti immediatamente e riferisca sulla situazione negli istituti psichiatrici o nelle altre strutture residenziali per persone con disabilità, specialmente quelle con disabilità intellettive e/o psicosociali» – e delle connesse osservazioni nn. 47 e 48, in base alle quali il Comitato si dichiara «seriamente preoccupato per la tendenza a re-istituzionalizzare le persone con disabilità e per la mancata riassegnazione di risorse economiche dagli istituti residenziali alla promozione e alla garanzia di accesso alla vita indipendente per tutte le persone con disabilità nelle loro comunità di appartenenza» e raccomanda allo Stato parte {p. 12}
di porre in atto garanzie del mantenimento del diritto a una vita autonoma indipendente in tutte le regioni e di reindirizzare le risorse dall’istituzionalizzazione a servizi su base comunitaria e di aumentare il sostegno economico per consentire alle persone con disabilità di vivere in modo indipendente su tutto il territorio nazionale e avere pari accesso a tutti i servizi, compresa l’assistenza personale [8]
.
Dunque, dopo anni di quiescenza o rimozione, in un tempo breve, la questione dell’istituzionalizzazione delle persone con disabilità assume una specifica caratura, attestata fra l’altro, nel luglio 2019, dall’inserimento, fra i gruppi di lavoro previsti dal programma di lavoro dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, del Gruppo n. 4 – Contrasto alla segregazione, che riceve fra i propri compiti di mandato quelli di elaborare:
misure e programmi e servizi per l’abitare civile e vita indipendente in contrasto con le forme di segregazione esistenti e di garanzia del diritto alla realizzazione del proprio progetto personalizzato di vita [...]; misure e interventi di contrasto a sfruttamento, violenza, maltrattamenti, pene o a trattamenti crudeli, inumani o degradanti e strumenti e indicatori per il controllo da parte di autorità indipendenti su strutture e programmi rivolti a persone con disabilità [...]; definizione di una strategia nazionale in materia di deistituzionalizzazione [...]; rete dei servizi per l’inclusione, con ciò riferendosi alla perimetrazione del raggio d’azione, delle competenze e delle professionalità coinvolte nei sistemi di welfare coerenti con la CRPD [...] [9]
.{p. 13}
In questa temperie di rinnovata attenzione per il tema, deflagra la pandemia da COVID-19 che fa da catalizzatore di tendenze da tempo in atto su scala internazionale. Infatti, per uno strano effetto collaterale, la crisi da COVID-19 ha fatto da acceleratore lineare delle istanze di transizione dalle istituzioni residenziali alla vita di comunità in moto da diverso tempo su scala europea [10]
, dato l’impatto prepotente – in termini di mortalità, morbilità e restrizioni alla socialità [11]
– che l’emergenza epidemiologica da COVID-19 ha avuto sulla popolazione anziana e/o con disabilità residente in quelle che l’Istituto Superiore di Sanità ha definito «comunità semichiuse» [12]
. I dati sono così significativi che, per la prima volta nel corso di una visita periodica in Italia, l’European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment del Consiglio d’Europa (CPT), durante la visita effettuata dal 28 marzo all’8 aprile 2022, si è recato in due presìdi sanitari assistenziali per persone anziane con ridotta autonomia al fine di monitorare, tra l’altro, il protrarsi di restrizioni indotte da quello che si può definire una sorta di «Long-COVID amministrativo», quale condizione di persistenza di segni e sintomi che continuano o si sviluppano dopo un’infezione acuta da SARS-CoV-2 [CPT 2023]. In effetti,
il CPT ha ritenuto che, sebbene il collocamento in una RSA sia in linea di principio volontario, le restrizioni prolungate e indefinite in atto nelle RSA potrebbero essere di fatto una privazione della libertà, in particolare alla luce dell’isolamento e dell’alto livello di segregazione dalla comunità durante la pandemia di Covid-19 e della mancanza di alternative valide per vivere nella comunità [ibidem, 75].
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Note
[1] Adottata, con Protocollo opzionale, dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite con Risoluzione 61/106 del 13 dicembre 2006 [A/RES/61/106] ed entrata in vigore il 3 maggio 2008.
[2] Recante «Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, con Protocollo opzionale, fatta a New York il 13 dicembre 2006 e istituzione dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità».
[3] Il Rapporto è stato coordinato da Atypicalab for Cultural Disability Studies del Dipartimento di Studi Umanistici dell’Università della Calabria, in collaborazione tecnico-scientifica col Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale e L’altro diritto - Centro di ricerca interuniversitario su carcere, devianza, marginalità e governo delle migrazioni dell’Università di Firenze. Il Rapporto è stato presentato in versione beta nel giugno 2023 e poi rilasciato in via definitiva nell’ottobre dello stesso anno. Cfr. Tarantino [2023b].
[4] Per un’introduzione a prospettive, approcci e strumenti nel campo dell’Emancipatory Social Science, cfr. ARCO e RIDS [2016] e Massari e Pellegrino [2020].
[5] La denominazione è stata rettificata dall’articolo 13 del decreto-legge 21 ottobre 2020, n. 130, convertito con modificazioni dalla legge 18 dicembre 2020, n. 173, che ha eliminato il riferimento specifico alla detenzione penale per rispecchiare compiutamente l’ampiezza del mandato assegnato al Garante nazionale, come già suggerito nella Relazione al Parlamento del 2018 dal Garante stesso [GNPL 2018].
[6] L’Optional Protocol to the Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment è stato adottato dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite con Risoluzione 57/199 del 18 dicembre 2002 [A/RES/57/199] ed è entrato in vigore il 22 giugno 2006. È stato ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 9 novembre 2012, n. 195.
[7] Attività supportata dal Protocollo operativo di ricerca su Luoghi, forme e modi della disabilità segregata, siglato tra il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, L’Altro diritto - Centro di ricerca interuniversitario su carcere, devianza, marginalità e governo delle migrazioni (ADir), il Robert Castel Centre for Governmentality and Disability Studies dell’Università degli Studi di Napoli Suor Orsola Benincasa (CeRC) e, a partire dal 2020, Atypicalab for Cultural Disability Studies dell’Università della Calabria.
[8] 42. The Committee recommends that the national preventive mechanism immediately visit and report on the situation in psychiatric institutions or other residential facilities for persons with disabilities, especially those with intellectual and/or psychosocial disabilities. The Committee is deeply concerned about the trend to re-institutionalize persons with disabilities and that funds are not being reallocated from institutions to promoting and ensuring independent living for all persons with disabilities within their community. The Committee recommends that the State party implement safeguards to retain the right to autonomous independent living across all regions, and redirect resources from institutionalization to community-based services and increase budget support to enable persons with disabilities to live independently across the country and have equal access to services, including personal assistance.
[9] Cfr. Resoconto sommario della riunione dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità del 10 luglio 2019, https://www.osservatoriodisabilita.gov.it/media/1439/2-resoconto-sommario-del-10-luglio-2019-approvato-il-22-settembre-2020.pdf, e connesso Programma di lavoro dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità – Obiettivi dei gruppi di lavoro, https://www.osservatoriodisabilita.gov.it/media/1389/programma-di-lavoro-dell-osservatorio-nazionale-sulla-condizione-delle-persone-con-disabilita-obiettivi-dei-gruppi-di-lavoro.pdf. La documentazione elaborata dal Gruppo di lavoro 4 – Contrasto alla segregazione è disponibile sul sito dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità alla pagina: https://www.osservatoriodisabilita.gov.it/media/1394/lavori-del-gdl-4-25-novembre-2021.pdf. Cfr., in particolare, il Discussion Paper 1/2021 Piste di lavoro per il Comitato Tecnico Scientifico dell’Osservatorio.
[10] Per una sintesi internazionale, cfr. FRA [2013a; 2013b; 2017] e UN-HRC [2017; 2019; 2023]. Cfr., anche, Assemblea parlamentare del consiglio d’Europa, Raccomandazione 2227 (2022) «La deistituzionalizzazione delle persone con disabilità» e Risoluzione 2431 (2022) «La deistituzionalizzazione delle persone con disabilità». Cfr., inoltre, Mansell et al. [2007] e Centre for Disability Law and Policy [2019]. Per l’Italia, si vedano gli obiettivi di accelerazione dei processi di deistituzionalizzazione e di contrasto alla segregazione previsti nel decreto del Presidente della Repubblica 4 ottobre 2013 di Adozione del programma di azione biennale per la promozione dei diritti e l’integrazione delle persone con disabilità e nel decreto del Presidente della Repubblica 12 ottobre 2017 di Adozione del secondo programma di azione biennale per la promozione dei diritti e l’integrazione delle persone con disabilità.
[11] Cfr., per l’Italia, i dati della Survey nazionale sul contagio COVID-19 nelle strutture residenziali e sociosanitarie, condotta dall’Istituto Superiore di Sanità in collaborazione col Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale [ISS 2020], reperibile all’indirizzo https://www.epicentro.iss.it/coronavirus/pdf/sars-cov-2-survey-rsa-rapporto-finale.pdf. Per una prima ricognizione, cfr. Tarantino e Bernardini [2022].
[12] Cfr. il focus sulle strutture socio-assistenziali e sanitarie in Epicentro, portale di epidemiologia dell’Istituto Superiore di Sanità, https://www.epicentro.iss.it/coronavirus/sars-cov-2-strutture-socio-assistenziali-sanitarie.