Ciro Tarantino (a cura di)
Il soggiorno obbligato
DOI: 10.1401/9788815412584/p2
il CPT ha ritenuto che, sebbene il collocamento in una RSA sia in linea di principio volontario, le restrizioni prolungate e indefinite in atto nelle RSA potrebbero essere di fatto una privazione della libertà, in particolare alla luce dell’isolamento e dell’alto livello di segregazione dalla comunità durante la pandemia di Covid-19 e della mancanza di alternative valide per vivere nella comunità [ibidem, 75].
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Proprio in relazione alla situazione determinata dal COVID-19, già nel giugno 2020, solo pochi mesi dopo lo scoppio della pandemia, nel Rapporto per il Presidente del Consiglio dei ministri, Iniziative per il rilancio «Italia 2020-2022», elaborato dal Comitato di esperti in materia economica e sociale [2020a; 2020b], visto che «la concentrazione di persone in Strutture Residenziali ha mostrato vulnerabilità al contagio da Covid-19» [2020b, 105], si raccomanda «la costruzione di un’alternativa al ricovero in RSA e RSD tramite progetti terapeutico-riabilitativi individualizzati e di vita indipendente per persone con disabilità, minori, anziani, persone con disagio psichico [...]» [2020a, 40] [13]
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La proposta si trasfonde, pochi mesi dopo, nella Componente 2 della Missione 5 (M5C2) del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) – approvato con decisione di esecuzione del Consiglio ECOFIN del 13 luglio 2021 – che, oltre a misure volte alla prevenzione dell’istituzionalizzazione degli anziani, in particolare non autosufficienti (Investimento 1.1), prevede l’Investimento 1.2. Percorsi di autonomia per persone con disabilità, «con l’obiettivo di accelerare il processo di deistituzionalizzazione, fornendo servizi sociali e sanitari di comunità e domiciliari al fine di migliorare l’autonomia delle persone con disabilità» [PNRR 2021, 214], e la Riforma 1.1. Legge quadro per le disabilità, «nell’ottica della deistituzionalizzazione e della promozione dell’autonomia delle persone con disabilità» [ibidem, 215].
La legge 22 dicembre 2021, n. 227, recante Delega al Governo in materia di disabilità – approvata all’unanimità nei due rami del Parlamento – è la forma di concretizzazione di questo impegno di riforma [14]
. Non una legge quadro, ma comunque una legge che, dopo lunghi anni di {p. 15}interventi di ordinaria manutenzione o perpetuamente sperimentali [Tarantino e Bernardini 2021], conferisce ampi poteri di revisione e riordino delle disposizioni vigenti, in attuazione della Costituzione e in conformità alle disposizioni della CRPD, alla Strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030 [15]
e alla risoluzione del Parlamento europeo del 7 ottobre 2021 [16]
sulla protezione delle persone con disabilità [17]
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Incardinata nel PNRR, la legge 22 dicembre 2021, n. 227, ha il compito di promuovere le due dimensioni della libertà, strettamente interrelate, a fondamento della previsione di Riforma 1.1. contenuta nel PNRR: quella della libertà personale e quella della libertà di scelta. Due concetti di libertà che rappresentano pilastri portanti della CRPD. Fra i cinque ambiti interconnessi in cui si dispiega la delega, il tema della libertà intride particolarmente quello relativo alla «realizzazione del progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato». Valutazione multidimensionale, budget materiale e immateriale di progetto e accomodamento ragionevole sono poi i principali mezzi atti ad assicurare l’elaborazione e l’attuazione del progetto personalizzato [18]
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In effetti, la legge individua nel «progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato» lo strumento deputato a garantire «l’effettivo godimento dei diritti e delle libertà fondamentali», tra cui, in conformità all’articolo 19 CRPD, «la possibilità di scegliere, in assenza di discriminazioni, il proprio luogo di residenza e un’adeguata soluzione abitativa, anche promuovendo il diritto alla domiciliarità delle cure e dei sostegni socio-assistenziali» (art. 2, comma 2, n. 4). In questa chiave, uno specifico criterio direttivo, che contiene un esplicito richiamo alla questione della libertà personale, dispone che nell’ambito del progetto personalizzato e partecipato «possano essere individuati sostegni e servizi per l’abitare in autonomia e modelli di assistenza personale autogestita che supportino la vita indipendente delle persone con disabilità in età adulta, favorendone la deistituzionalizzazione e prevenendone l’istituzionalizzazione» (art. 2, comma 2, n. 12). Per il raggiungimento di queste finalità, un ulteriore criterio introduce la possibilità di «prevedere eventuali forme di finanziamento aggiuntivo» e «meccanismi di riconversione delle risorse attualmente {p. 16}destinate all’assistenza nell’ambito di istituti a favore dei servizi di supporto alla domiciliarità e alla vita indipendente» (art. 2, comma 2, n. 13).
Correlativamente riceve ampio riconoscimento il principio di autodeterminazione, come attestato dal fatto che il progetto personalizzato non solo deve essere «diretto a realizzare gli obiettivi della persona con disabilità secondo i suoi desideri, le sue aspettative e le sue scelte [...]» (art. 2, comma 2, n. 5), ma deve anche essere elaborato «con la partecipazione della persona con disabilità e di chi la rappresenta» (art. 2, comma 2, n. 4). Significativamente la congiuntiva «e» soppianta la classica disgiuntiva «o». Inoltre, è necessario
assicurare l’adozione degli accomodamenti ragionevoli necessari a consentire l’effettiva individuazione ed espressione della volontà dell’interessato e la sua piena comprensione delle misure e dei sostegni attivabili, al fine di garantire alla persona con disabilità, anche quando sia soggetta a una misura di protezione giuridica o abbia necessità di sostegni ad altissima intensità, la piena partecipazione alla valutazione multidimensionale, all’elaborazione del progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato e all’attuazione dello stesso con modalità tali da garantire la soddisfazione della persona interessata (art. 2, comma 2, n. 6).
Completa il quadro l’istituzione di un Garante nazionale per i diritti delle persone con disabilità che ha tra le sue funzioni quella di «vigilare sul rispetto dei diritti e sulla conformità alle norme e ai princìpi stabiliti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, dalla Costituzione, dalle leggi dello Stato e dai regolamenti» (art. 2, comma 2, lett. f), alinea 2.2), configurandosi come uno di quei «meccanismi indipendenti» che, in un’ottica di pluralismo dei meccanismi di protezione, compongono il dispositivo nazionale di promozione, protezione e monitoraggio dell’attuazione della Convenzione previsti dall’articolo 33, comma 2, della CRPD [19]
.{p. 17}
È compito ora dei decreti legislativi attuativi della legge di delegazione dare effettività ai due concetti di libertà [20]
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2. Struttura

«Soggiorno obbligato» è il sintagma che compendia il tema di questo volume. Chiaramente non si tratta del rinvio tecnico a uno specifico istituto giuridico, ma di un riferimento analogico alla serie storica di misure personali praeter delictum di relegazione che, sotto diverse denominazioni – «domicilio coatto», «confino», «obbligo di soggiorno» – e in molteplici configurazioni, da metà Ottocento si attestano quale presenza costante nel sistema giuridico italiano, nel suo assetto monarchico, nella sua organizzazione totalitaria come pure nella sua forma repubblicana. Come ha scritto Davide Petrini, «nessun governo o sistema politico mostrerà, nella nostra storia unitaria, particolare pudore o ritrosia a servirsi di misure che, nella loro essenza più profonda, consistono nella limitazione della libertà personale dei cittadini senza che sia stato commesso alcun reato» [Petrini 1997, 893] [21]
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Nondimeno, la complessione di «soggiorno obbligato» a cui ci si riferisce in questo studio è di certo un’isotropia imperfetta che si insinua pertanto nel margine più esterno di quello spazio di significazione che si apre fra l’univoco e l’equivoco, e in cui fermenta l’analogia come forma legittima dell’inferenza nella prospettiva irrevocabilmente segnata da Enzo Melandri [2004; 2023]. Un antecedente di uso analogico dell’espressione si rinviene nelle indagini condotte da Giuliano Milani su quelle misure di confino temporaneo che {p. 18}cominciano a essere adottate nei comuni italiani nel corso del XIII secolo, accanto ai canonici bandi e alle scomuniche [Milani 2003; 2017].
D’altronde, nell’applicazione pratica, gli istituti di domiciliazione forzata hanno sempre rivelato una certa isteresi elastica e margini piuttosto malleabili, come riconosce già nel 1896 Eustachio Stagni, delegato di pubblica sicurezza e direttore del confino di Ventotene, quando, sulle pagine della rivista professionale «Manuale del funzionario di sicurezza pubblica e di polizia giudiziaria», scrive che le colonie sono popolate da una «accozzaglia», dato che sono tenuti insieme «individui decrepiti, minorenni, mattoidi, alcolisti, cronici, epilettici, nevrastenici, storpi, più bisognevoli di stabilimenti di custodia, di manicomio e di ricovero di mendicità, che di domicilio forzoso» [1896, 259] [22]
. E, ancora nel 1910, una circolare della Direzione generale della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno «Sul servizio dei domiciliati coatti», indirizzata ai prefetti del Regno, rileva l’inopportunità del fatto che «fra i coatti si trovano moltissimi vecchi, storpi, deformi o malati [...]» e invita a maggior cautela e rigore sia nelle proposte di assegnazione di domicilio obbligatorio che nelle proposte di concessione della libertà condizionale, dato che «la colonia non può né dev’essere il ricetto d’infermi od inabili al lavoro [...]». In simili casi, «spetta alle autorità locali di provvedere a tale bisogna, ricorrendo all’uopo agli istituti ed ospizi di beneficenza della provincia» [23]
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In questa sede, però, non si esplorano né ascendenze né derivazioni del concetto analogico di «soggiorno obbligato», ma ci si pone sul piano delle somiglianze morfologiche a prescindere, dunque, da sussistenza e consistenza di possibili nessi storici, in applicazione del «metodo delle coordinate» proposto da D’Arcy Wentworth Thompson nel 1917 e che si sostanzia in un procedimento di «comparazione delle forme affini» che «porta al riconoscimento di una forma come dovuta alla variazione o deformazione di un’altra, indipendentemente dalla comprensibilità del “tipo fondamentale” [...]» [Thompson 1961, 271; trad. it. 2016, 293]. In pratica, inscritta una figura in un sistema di coordinate cartesiane, la deformazione del sistema di coordinate induce la conseguente alterazione della figura inscritta nel diagramma così deformato. Ne risulta un cartogramma delle figure sottoposte a torsioni, stiramenti, slittamenti o compressioni più o meno omogenei. Con una trasposizione dalle forme biologiche alle forme sociali, il soggiorno obbligato per le persone con disabilità appare in una di queste tavole di trasformazione – forse quella dalle proporzioni più alterate – se solo si protende l’orecchio all’ascolto
{p. 19}del «murmure insistant de la ressemblance», del «mormorio insistente della somiglianza» [Foucault 1966, 83; trad. it. 1994, 85].
Note
[13] Cfr. Raccomandazione n. 91. «Progetti terapeutico-riabilitativi individualizzati. Potenziare i progetti terapeutico-riabilitativi individualizzati e di vita indipendente sostenuti da Budget di Salute, quale risposta ai bisogni di cura e di emancipazione delle persone fragili e rese vulnerabili (anziani, minori, persone con disabilità) attraverso investimenti produttivi di salute e di sviluppo locale» [Comitato di esperti in materia economica e sociale 2020a, 41; 2020b, 105].
[14] Come si legge nella relazione illustrativa al disegno di legge n. 3347 Delega al Governo in materia di disabilità, presentato alla Camera dei deputati il 2 novembre 2021, il cui iter di trattazione si conclude con l’approvazione della legge 22 dicembre, n. 227: «Il presente disegno di legge di delegazione [...] costituisce l’attuazione della citata riforma di cui alla missione 5, riforma 1.1, del PNRR» (Atti Parlamentari, Camera dei deputati, XVIII Legislatura, A.C. 3347, 2). Il disegno di legge è stato dichiarato collegato alla decisione di bilancio dalla NADEF 2021 (Nota di aggiornamento al DEF), a completamento della manovra di bilancio 2022-2024. Nel documento del Consiglio dell’Unione europea denominato Allegato Riveduto della Decisione di esecuzione del Consiglio relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia, dell’8 luglio 2021, è indicato che la legge quadro per la disabilità debba entrare in vigore entro il 31 dicembre 2021 (10160/21 ADD 1 REV 2, 456-457). Sul punto, più complessivamente, cfr. l’insieme dei lavori preparatori del disegno di legge.
[15] Commissione europea, Un’Unione dell’uguaglianza: strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030 [COM(2021) 101 final].
[16] «Risoluzione del Parlamento europeo del 7 ottobre 2021 sulla protezione delle persone con disabilità attraverso le petizioni: insegnamenti appresi» [2022/C 132/11].
[17] Nella stessa temperie e secondo princìpi e criteri direttivi similari si genera la legge 23 marzo 2023, n. 33, recante Deleghe al Governo in materia di politiche in favore delle persone anziane.
[18] Quale commentario alla legge di delegazione, cfr. Piccione [2023], volume realizzato nell’ambito del progetto Equal.
[19] Nella riunione del 17 luglio 2023, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per le disabilità, ha approvato, in esame preliminare, lo schema di decreto legislativo recante «Istituzione del Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità in attuazione della delega conferita al Governo, ai sensi della legge 22 dicembre 2021, n. 227», recependo, come si legge nel comunicato stampa del Consiglio dei ministri n. 43, «le proposte elaborate da una Commissione di studio redigente». Sul testo è stata sancita intesa in sede di Conferenza Unificata nella seduta del 21 settembre 2023 (Rep. atti n. 130/CU), il Consiglio di Stato ha emesso parere interlocutorio n. 1376 del 27 ottobre 2023 e parere definitivo n. 1489 del 4 dicembre 2023. All’esito dell’esame in sede consultiva da parte delle Commissioni parlamentari, il 31 gennaio 2024 il Consiglio dei ministri ha approvato, in esame definitivo, il decreto legislativo di istituzione della nuova Autorità di garanzia. Cfr. decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20 (Istituzione dell’Autorità Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità, in attuazione della delega conferita al Governo).
[20] Per i lavori preparatori all’emanazione dei decreti legislativi, con decreto del Ministro per le disabilità del 24 gennaio 2022 è stata istituita una Commissione istituzionale di tipo consultivo, volta a sovraintendere al processo di predisposizione dei decreti legislativi per la revisione e il riordino delle disposizioni vigenti in materia di disabilità. Per l’elaborazione degli schemi dei decreti legislativi, con decreto ministeriale del 9 febbraio 2022, il Ministro per le disabilità ha costituito presso l’allora Ufficio per le politiche in favore delle persone con disabilità della Presidenza del Consiglio dei ministri una Commissione di studio redigente. Infine, ritenuto opportuno un confronto preliminare con «i soggetti che a vario titolo saranno coinvolti nella concreta attuazione di tale riforma», relativamente al tema dei processi valutativi di base della condizione di disabilità, con decreto del Ministro per le disabilità del 2 marzo 2023, è stato istituito un «Tavolo tecnico sulle modalità di attuazione della riforma sulla valutazione di base» con funzioni consultive rispetto alle indicazioni pervenute dalla Commissione redigente di studio di cui al decreto del Ministro per le disabilità del 9 febbraio 2021 in merito alla definizione dello schema di decreto legislativo attuativo della delega contenuta nell’articolo 2, comma 2, lettera a), b) e h) n. 1 della legge 22 dicembre 2021, n. 227.
[21] Per un quadro storico, cfr. Mereu [1975], Petrini [1997], Da Passano [2004], Fozzi [2010], Poesio [2011], De Cristofaro [2015].
[22] Sulla storia della rivista, cfr. Labanca e Di Giorgio [2015]. Per uno studio di caso sui confini sfumati del confino, cfr. Goretti e Giartosio [2022].
[23] Ministero dell’interno – Direzione generale della pubblica sicurezza, Divisione 4o, Sezione 2o, circolare del 20 aprile 1910, n. 11500-4 «Sul servizio dei domiciliati coatti».