Attraverso gli istituti giuridici cooperativi, la Pubblica Amministrazione assicura il pieno e attivo coinvolgimento degli enti non profit quali centri di imputazione e di riferimento di tutti gli interessi [14] , in un corretto rapporto tra fini e mezzi. L’ordinamento giuridico, in questa prospettiva, riconosce e valorizza l’apporto originario degli enti non profit, la cui attività risulta naturaliter funzionalizzata al perseguimento di interessi metaindividuali e altruistici, risultando, in questo modo, a supporto della garanzia della fruizione dei livelli essenziali delle prestazioni socio-sanitarie [15] .

In questa prospettiva, è dunque possibile affermare che gli istituti giuridici di cooperazione esprimono un favor esplicito nei confronti del coinvolgimento attivo delle organizzazioni non profit, in quanto queste ultime sono espressamente costituite per perseguire finalità di interesse generale in termini solidaristici [16] . Ciò permette di leggere e interpretare tutte le forme relazionali tra Pubbliche Amministrazioni e soggetti non lucrativi non esclusivamente attraverso il principio eurounitario di tutela della concorrenza, atteso che, proprio a livello unionale, altri princìpi, quali quello di solidarietà e della coesione e integrazione sociale definiscono l’azione precipua degli enti pubblici e degli enti non profit [17] . Finalità e ¶{p. 554}modalità di perseguimento delle finalità medesime non escludono, tuttavia, che l’attività di interesse generale svolta sia priva di metodo economico, ossia non sia orientata a compensare i costi con i ricavi [Scoppetta 2020]. I ricavi eventualmente conseguiti nello svolgimento dell’attività devono essere investiti nell’organizzazione solidaristica e, quindi, vincolati al perseguimento dello scopo statutario dello specifico ente non lucrativo. Da ciò discende che il paradigma solidaristico si contrappone alle logiche di mercato, dalle quali si differenzia non soltanto per origine, ratio e finalità, ma anche (e, necessariamente) in ragione delle diverse procedure amministrative adottate, fondate sul concetto di amministrazione condivisa.

Poiché il Codice del Terzo settore ha riconosciuto espressamente agli enti non profit l’attitudine a operare direttamente per la cura di interessi generali [Bombardelli 2019], gli strumenti e gli istituti giuridici impiegati dalle Pubbliche Amministrazioni devono implicare un diverso rapporto tra enti pubblici ed enti del Terzo settore, non riconducibile ai canoni contrattualistici, ma collocabile nella vasta area degli accordi collaborativi.

Nel contesto sopra delineato, gli istituti giuridici cooperativi disciplinati dal Codice del Terzo settore esprimono un modo diverso dell’essere Amministrazione pubblica e, conseguentemente, rappresentano le scelte operative attraverso cui il modello dell’amministrazione condivisa o collaborativa trova concreta applicazione. L’articolo 55 del d.lgs. n. 117/2017, inserito nel Titolo VII, rubricato «Dei rapporti con gli enti pubblici», rappresenta la «disposizione-manifesto» degli istituti collaborativi: in esso sono contemplati i princìpi cui gli istituti in parola devono conformarsi, le azioni, le procedure e le modalità di realizzazione e implementazione di quei princìpi, nonché i soggetti non profit «abilitati» a collaborare e cooperare con gli enti pubblici [Bongini et al. 2021]. Questi ultimi, nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi [18] , sono chiamati a rispettare taluni princìpi, finalizzati ad assicurare il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore.

I princìpi richiamati nell’articolo 55, comma 1, del Codice del Terzo settore, invero, definiscono e orientano l’azione delle Pubbliche Amministrazioni nei confronti degli enti non lucrativi [19] , riconducendo l’azione stessa nell’alveo dei rapporti collaborativi, disciplinati dalla legge n. 241/1990. Accanto al principio di sussidiarietà, l’articolo 55 contempla il principio ¶{p. 555}di cooperazione, da intendersi quale «metodo di lavoro» e approccio dei pubblici poteri, ispirato dalla condivisione con gli enti del Terzo settore dei fini e delle modalità realizzative dei fini medesimi. Cooperazione e condivisione presuppongono, infatti, una predisposizione, un orientamento e, quindi, una volontà delle parti in gioco di identificare i «tratti comuni» e gli obiettivi da realizzare insieme, in una logica antitetica a quella della «contrapposizione» contrattuale. In quest’ottica, il principio di cooperazione implica necessariamente una visione mutualistica dell’agire amministrativo, intesa quale reciprocità da ricercare nella condivisione degli interventi, delle azioni, dei progetti e delle attività da realizzarsi con gli enti non profit.

Da quanto sopra delineato discende che il principio di cooperazione si propone quale alternativa rispetto alla funzione di committenza pubblica, che definisce le decisioni degli enti pubblici allorquando essi si trovino nelle condizioni/necessità di acquistare prestazioni e servizi sul mercato degli operatori economici.

L’articolo 55 inoltre individua nei princìpi di efficacia, efficienza ed economicità gli altri canoni cui le Pubbliche Amministrazioni sono chiamate a conformarsi nell’agire collaborativo. Mentre l’efficacia esprime il rapporto tra obiettivi programmati e obiettivi/risultati raggiunti, l’efficienza indica il rapporto tra risultati/obiettivi raggiunti e risorse impiegate per raggiungerli. L’economicità può essere interpretata secondo tre diverse accezioni, segnatamente, la prima organizzativa, la seconda funzionale e la terza contabile. L’economicità organizzativa identifica un’amministrazione pubblica nell’ambito della quale è possibile registrare chiarezza e linearità nella distribuzione delle competenze interne, che non possono che rinforzare l’azione complessiva delle Pubbliche Amministrazioni [20] . L’economicità funzionale caratterizza l’azione amministrativa che evita di adottare iter procedimentali tortuosi, aggravati da passaggi superflui, ripetitivi e, finanche, inutili. Infine, l’economicità contabile attiene all’azione amministrativa attenta alle coperture finanziarie delle proprie decisioni di spesa e impegnata nella valutazione comparativa delle utilità, specie sociali, conseguibili rispetto agli oneri assunti [21] .

Tuttavia, il principio di economicità implica ulteriori profili, quali la specializzazione e l’adeguatezza dell’azione amministrativa. Entrambi sono finalizzati a rendere l’azione amministrativa maggiormente adeguata nelle risposte ai bisogni e alle istanze che provengono dalla comunità. Mentre ¶{p. 556}la specializzazione deve concepirsi quale esigenza di dotare gli apparati amministrativi di strumenti di governance idonei a conseguire i risultati previsti, l’adeguatezza, alla stregua di quanto contemplato dal principio di efficacia, esprime il rapporto tra obbiettivi prefissati e risultati raggiunti e quindi la capacità di un sistema di realizzare in concreto il programma politico/amministrativo predeterminato.

I princìpi di cui sopra risultano coerenti e applicabili ai rapporti giuridici non di natura competitiva intercorrenti tra Pubbliche Amministrazioni e organizzazioni non profit, poiché queste ultime si attendono che l’azione della Pubblica Amministrazione, con la quale essi sono chiamati a collaborare per garantire i livelli essenziali delle prestazioni socio-sanitarie, valuti con attenzione gli obiettivi e i mezzi per perseguirli, le risorse da allocare agli interventi da realizzare, nonché identifichi le procedure ritenute più idonee e adeguate per realizzare finalità di natura solidaristica.

Il legislatore ha inteso collocare i rapporti tra Pubbliche Amministrazioni ed enti non profit anche nell’«orbita» di altri princìpi, i quali – in particolare, se considerati nella logica cooperativa che caratterizza i rapporti in argomento – consentono di cogliere, da un lato, il ruolo fondamentale degli enti pubblici e, dall’altro, lo specifico apporto degli enti del Terzo settore. In quest’ottica, invero, appare significativo che la Pubblica Amministrazione sia chiamata a conformare la propria azione ai princìpi di responsabilità ed unicità, nonché a quello di autonomia organizzativa e regolamentare quando intenda attivare percorsi collaborativi con le organizzazioni non lucrative.

Responsabilità e unicità sottendono la necessità che ciascun servizio o attività amministrativa deve essere identificabile in capo a un unico organo responsabile, singolo o collegiale. L’identificazione dell’organo contribuisce a rendere più trasparente l’azione della Pubblica Amministrazione, soprattutto nel senso di individuare la motivazione adeguata a supporto della decisione espressa da quell’organo di coinvolgere attivamente gli enti non profit nella programmazione, organizzazione, gestione ed erogazione di servizi, attività, interventi e progetti aventi natura collettiva. Il progressivo riequilibrio dei rapporti tra autorità e libertà, espresso dalle istanze partecipative del privato, dalle facoltà a questi attribuite, ma pure dalla possibilità, per la Pubblica Amministrazione, di agire attraverso l’uso di strumenti privatistici costituiscono tutti elementi che contribuiscono a considerare superata l’interpretazione in forza della quale la Pubblica Amministrazione risponde soltanto secondo le regole di diritto privato [22] . ¶{p. 557}Detti elementi contribuiscono altresì a improntare e calibrare l’azione amministrativa nella direzione di realizzare lo Stato sociale, impedendo alla funzione (amministrativa) di sopraffare il fine (pubblico).

L’affermazione della responsabilità della Pubblica Amministrazione per i danni cagionati, con il suo comportamento, ai soggetti privati organizzati rafforza il diritto a una tutela piena ed effettiva, anche nei confronti dei poteri pubblici. Al riguardo, tuttavia, occorre ribadire la necessità di operare un chiarimento in ordine alla tipologia di rapporto giuridico che si instaura tra pubblici poteri e soggetti privati. In altri termini, si tratta di introdurre una differenza teleologica tra il rapporto che si instaura tra i soggetti coinvolti nella dinamica procedimentale e quello che interessa gli aspiranti contraenti in pendenza di una trattativa. L’interesse delle organizzazioni non profit è quello che il procedimento si svolga nel rispetto delle regole di imparzialità, trasparenza, partecipazione, poiché a essere tutelato è l’affidamento nella correttezza procedimentale dell’amministrazione.

In questo contesto, l’adeguata motivazione funge allora quale necessaria garanzia di trasparenza sia nei confronti degli enti non profit chiamati a collaborare con la Pubblica Amministrazione sia nei confronti di tutti gli altri soggetti giuridici, ivi compresi quelli economici, che possono dunque conoscere l’orientamento assunto dall’ente pubblico a favore degli enti non profit, così da garantirne anche la giustiziabilità delle scelte operate dalla Pubblica Amministrazione [23] .

Coerentemente, in questo senso, il principio di unicità individua l’esigenza che l’azione della Pubblica Amministrazione sia considerabile quale armonica e dotata di completezza, in antitesi a interventi sporadici e parziali, avulsi da una visione di insieme dell’agire amministrativo. In ragione, soprattutto, della complessità dei bisogni sociali e sanitari che emergono nella e dalla popolazione, l’unicità dell’azione amministrativa risulta a fortiori apprezzabile: gli interventi e le attività progettate e realizzate nel comparto socio-sanitario rispondono all’esigenza di approntare risposte che siano quanto più possibile complete, integrate e coordinate.