La pandemia da Covid-19 ha investito sistemi nazionali e locali di protezione sociale da tempo sotto stress per effetto congiunto delle restrizioni di spesa e delle trasformazioni sociali, economiche e politiche degli anni recenti. In Italia, sono venute allo scoperto fragilità e carenze di vecchia data, a cominciare da quelle relative alle risorse per fronteggiare l’emergenza sanitaria e sociale. Si pensi ai servizi di assistenza domiciliare, determinanti per assicurare i supporti necessari nelle condizioni di mobilità limitata e isolamento imposte dal lockdown, ma indeboliti da dinamiche di spesa che fra il 2010 e il 2016 hanno registrato un calo del 25% [Razzetti e Maino 2019; ISTAT 2019]. La pandemia ha in generale operato come una cartina da tornasole delle debolezze storiche del welfare italiano e della limitata capacità di incidere sulle situazioni di impoverimento e sull’ampliamento dei divari sociali e territoriali di cittadinanza [Giorgi 2022]. Due questioni vanno richiamate in particolare. In primo luogo, come è accaduto in altri paesi del sud Europa, le politiche di austerità seguite alla crisi del 2007-2008, pur non avendo determinato un ridimensionamento drastico della protezione sociale, hanno limitato la capacità di intervento per fronteggiare la crescita della vulnerabilità sociale e delle disuguaglianze (Granaglia, infra) [Pavolini, Sabatinelli e Vesan 2021]. In secondo luogo, sull’impianto tradizionale del welfare italiano pesa un groviglio di problemi: ampi margini di discrezionalità, frammentazioni e disuguaglianze territoriali, coordinamenti deboli o assenti fra programmi, ¶{p. 8}finanziamenti inadeguati. L’assenza di una visione di policy di tipo sistemico e di lungo periodo si è ripercossa in modo drammatico sulle possibilità di fronteggiare l’emergenza.

È in questo contesto che la crisi pandemica ha rivelato il suo carattere sindemico [Horton 2020], con un’incidenza del contagio e degli effetti più severi della malattia maggiore tra i gruppi sociali più vulnerabili. Ciò sembra aver portato a una ridefinizione – sebbene in una prospettiva emergenziale – del quadro politico e di policy consolidato, con un intervento sia dell’Unione Europea sia dello Stato centrale più forte che nel recente passato e una maggiore legittimità dell’intervento pubblico a sostegno di una platea ampia di beneficiari [Gerbaudo 2023; Pennacchi 2023; Pianta, Lucchese e Nascia 2021]. Diverse misure straordinarie di contrasto alla povertà, come gli ammortizzatori sociali in deroga e il reddito di emergenza, esteso anche agli stranieri residenti in Italia da almeno due anni (contro i dieci richiesti per il reddito di cittadinanza), hanno affiancato gli strumenti ordinari e contribuito ad arginare le conseguenze sociali della pandemia (Benassi e Busilacchi, infra).

Tuttavia, non sono poche le persone rimaste fuori dalle misure varate dal governo nazionale. Si tratta, secondo alcuni studi, di circa la metà del 10% più povero della popolazione [Pianta, Lucchese e Nascia 2021]. Come risposta all’insufficienza di queste misure, in diversi contesti si sono diffuse iniziative solidaristiche che hanno messo a frutto i potenziali di innovazione sociale presenti localmente [Bifulco, Dodaro e Mozzana 2022; Kazepov et al. 2022]. Anche in questo caso, però, la pandemia riporta l’attenzione su aspetti strutturali di fragilità, complementari fra loro. In primo luogo, la fragilità complessiva del cosiddetto welfare locale, che in Italia ha trovato contemporaneamente sia realizzazioni avanzate in termini di architetture istituzionali e normative, sia un cumulo di condizioni ostative: scarsità delle risorse, problemi sociali in aumento, regolazioni nazionali lacunose o restrittive [Bifulco 2017]. In secondo luogo, la fragilità collegata agli orientamenti in tema di solidarietà comunitaria, prevalenti nelle pratiche sociali ma anche nel discorso pubblico e scientifico. Questi orientamenti tendono spesso a ¶{p. 9}eludere il nodo del ruolo delle istituzioni come responsabili e garanti di diritti, ratificando una situazione di debolezza della cittadinanza sociale che ha in Italia radici storiche note [Bifulco, Dodaro e Mozzana 2022].

I contributi raccolti in questo volume si concentrano su ambiti e questioni cruciali in questo quadro, che chiama in causa l’agenda complessiva del welfare italiano e le sue debolezze strutturali.

Naturalmente c’è ancora molto da capire circa gli impatti della crisi, su come sono andate le cose e su come diversamente sarebbero potute andare. Due fatti sono certi. Innanzitutto, si è trattato di una crisi sistemica: l’interdipendenza fra le dimensioni – sociale, sanitaria, economica e ambientale – è talmente evidente da rendere insensata, oltre che improba, qualsiasi rigida demarcazione fra gli ambiti di intervento. In secondo luogo, la violenza della crisi ha riportato in piena luce ciò che gli ultimi decenni di politica e politiche neoliberiste avevano oscurato: il welfare è beni e servizi essenziali. Beni e servizi fondamentali come li definisce il Collettivo di ricerca sull’economia fondamentale che da un decennio ne indaga condizioni di creazione e distruzione [Dagnes e Salento 2022; The Foundational Economy Collective 2022]. Abbiamo cioè capito che del welfare non possiamo fare a meno.

La situazione eccezionale della pandemia, in sostanza, ha portato drammaticamente in evidenza i problemi che pesano da decenni sui sistemi di protezione sociale e l’urgenza di affrontarli con strumenti e paradigmi differenti.

Certo è che, dopo anni di primato più o meno indiscusso, il mercato come modello regolativo e principale parametro di valore ha allentato un poco la sua presa [McGann 2020; Pennacchi 2023]. Non si è trattato di una rottura vera e propria ma di incrinature che hanno messo in tensione logiche e assetti consolidati. A cominciare dagli assetti oramai pluridecennali dei quasi-mercati sanitari, che nelle ¶{p. 10}diverse formule sviluppate in Europa a partire dagli anni Ottanta hanno comunemente portato a ridimensionare il ruolo dello Stato come soggetto erogatore di servizi. Con l’emergenza sanitaria, in molti hanno chiesto il ripristino di una protezione pubblica appropriata. Del resto, è noto che in situazioni di crisi cresce la domanda di Stato, declinando poi nella normalità. La necessità di invertire la rotta rispetto a decenni di mercato e privatizzazioni dei servizi per la salute è argomentata con particolare forza da esperti e comunità scientifiche di rilievo internazionale [The Independent Panel 2023] e da ricerche che confermano implacabilmente quanto l’indisponibilità di una sanità pubblica adeguata abbia pesato sia sul numero dei contagi che sui decessi [The Lancet Commission 2022]. Anche in Italia – che dagli anni Novanta ha visto lo sviluppo generalizzato dei quasi-mercati e in alcune regioni consistenti processi di privatizzazione (Bifulco, Polizzi e Turri, infra) – non sono mancate le richieste di maggiori investimenti pubblici per infrastrutture, personale e il potenziamento dei servizi territoriali. Così come non sono mancati i problemi relativi alle modalità concrete in cui queste richieste hanno – o non hanno – trovato risposta.

Occorre poi ricordare quanto è emerso a proposito del lavoro nei servizi fondamentali. Per tutto il periodo del lockdown, la nostra sopravvivenza è dipesa dal fatto che alcune persone continuassero a lavorare, nonostante tutto. Abbiamo compreso che ci sono lavori essenziali: chi lavora nella sanità, ma anche gli autisti del trasporto pubblico, gli addetti alla distribuzione ecc. Più o meno esplicitamente, ciò ha portato a ridimensionare la capacità dei mercati di valorizzare il lavoro necessario alla nostra vita quotidiana e di rispondere ai bisogni di base e ha sollevato la questione di come sostenere il lavoro riproduttivo o lavoro di cura (Caselli, De Angelis e Giullari, infra) [McGann 2020].

Un altro ambito cruciale è quello del sostegno economico alla povertà. Non era mai successo che il welfare italiano intervenisse con dotazioni di risorse così elevate su questo problema. Per di più, questo è avvenuto in assenza di condizionalità: l’accesso al sostegno non è stato – oggettivamente non poteva essere – subordinato alla ricerca di un lavoro. Si ¶{p. 11}è trattato, cioè, di un’esperienza di demercificazione [ibidem]. La crisi del reddito e del lavoro indotta dalla pandemia ha reso possibile una fugace sospensione del paradigma lavoristico e di mercato, paradigma efficacemente sintetizzato nella locuzione «il lavoro prima di tutto». In forme diverse, l’approccio lavoristico è sotteso sia ai regimi di welfare di stampo neoliberista, sia a quelli incentrati sull’investimento sociale, ed è comune la tendenza a subordinare le finalità sociali – la giustizia sociale in primo luogo – alle esigenze del mercato. I problemi che ne possono scaturire sono noti: la tendenza a favorire la crescita di lavoro povero, mal pagato e precario; e la tendenza a valorizzare esclusivamente il lavoro retribuito per il mercato a scapito del lavoro non retribuito per la riproduzione, cioè del lavoro di cura. Come dicevamo, proprio la pandemia, per contro, ha reso manifesta la centralità della cura.

Se allarghiamo velocemente lo sguardo allo scenario internazionale, vediamo situazioni analoghe che interrogano sia la tenuta del modello di mercato nei sistemi di protezione sociale, sia, più in generale, il rapporto fra Stato e mercato così come è stato forgiato dai processi di neo-liberalizzazione. In molti parlano di un ritorno dello Stato [Pennacchi 2023]. Come sostiene Gerbaudo, si tratta di un nuovo interventismo che da un lato riguarda il welfare e l’ambito distributivo; dall’altro lato riguarda il versante produttivo e le politiche industriali e commerciali. Per quanto riguarda la protezione sociale, in uno scenario in cui quasi tutti i sistemi di welfare sono stati obbligati ad aumentare spesa e interventi, i decisori nazionali di alcuni paesi hanno intenzionalmente investito sulla creazione di un «nuovo contratto sociale» [Gerbaudo 2023, 34].