Il welfare italiano si caratterizza per la forte debolezza e frammentazione delle politiche rivolte ai giovani (Cela, infra). Per quanto riguarda le transizioni scuola-lavoro, si tratta di processi incerti e altalenanti con percorsi che dipendono fortemente dalle condizioni della famiglia d’origine. Le politiche per la transizione giovanile, infatti, non costituiscono una componente strutturale del welfare [Mesa 2015], anche come riflesso di un sistema produttivo poco innovativo e caratterizzato prevalentemente da circuiti privatistico-familiari. Inoltre, le situazioni di perdurante precarietà e difficoltà di ingresso nel mercato del lavoro ostacolano i giovani nell’accesso alla protezione sociale [Ghailani et al. 2021], con problematicità evidenti dell’agency giovanile che si confronta con meccanismi strutturali e normativi che impediscono i processi di transizione alla vita adulta [De Luigi, Martelli e Rizza 2014].

Diversa è l’agenda europea, dove le politiche per la transizione giovanile scuola-lavoro occupano un posto strategico, in collegamento con l’idea che queste politiche vanno considerate come un importante investimento verso l’età adulta. Ciò ha portato alla definizione di programmi e linee di policy volte a migliorare l’accesso all’istruzione, alla formazione per promuovere l’occupazione giovanile e l’inclusione sociale soprattutto nel periodo post crisi finanziaria. Il caso più noto è l’iniziativa Garanzia giova¶{p. 176}ni lanciata nel 2013 e rinforzata nel 2020 [1] . In generale, gli obiettivi dichiarati in tema di politiche per giovani e transizioni giovanili si possono riassumere in cinque punti chiave: a) riduzione della povertà e dell’esclusione sociale tra i giovani, fornendo loro le competenze e le opportunità necessarie per l’integrazione nel mercato del lavoro; b) rafforzare il capitale umano investendo nell’istruzione, nella formazione professionale e nelle opportunità di lavoro per aumentare la produttività e la crescita economica e sviluppo, e ridurre la necessità di programmi di protezione sociale; c) migliorare la coesione sociale riducendo le disuguaglianze e promuovendo le pari opportunità per tutti i giovani; d) affrontare le sfide demografiche e garantire un ricambio generazionale essenziale per il funzionamento del welfare; e) sostenere l’imprenditorialità tramite programmi per i giovani che desiderano avviare un’attività in proprio.

Il Covid-19 ha reso più evidenti i problemi da affrontare in questo quadro, soprattutto in quei paesi come l’Italia che sono stati i più colpiti sia dalla grande recessione che dall’emergenza sanitaria. Come è noto, Next Generation EU, in continuità con gli altri programmi europei, è finalizzato a facilitare l’aumento degli investimenti pubblici e a incentivare lo sviluppo e la realizzazione dei Piani nazionali di recupero e resilienza (PNRR) degli Stati membri. Questo ha messo sul tappeto, soprattutto per il contesto italiano, il problema di investire nell’istruzione, nella formazione e nello sviluppo di competenze, favorendo le scienze e le tecnologie digitali; di ridurre il tasso di abbandono scolastico; di migliorare il livello di istruzione terziaria [Guillen, Leon e Pavolini 2022].

Il capitolo si concentra sull’investimento sociale come paradigma che in Europa ha rilanciato l’agenda dell’istru¶{p. 177}zione e delle transizioni scuola-lavoro. Facendo riferimento alle linee strategiche che orientano diversi programmi, ne vengono evidenziati i pilastri principali, a partire dall’importanza dell’istruzione e della formazione di competenze come investimento nel capitale umano. Parallelamente, vengono messi a fuoco i principi normativi e cognitivi che, in collegamento con l’investimento sociale, orientano le politiche per la transizione, focalizzando l’attenzione sulle politiche attive del mercato del lavoro che stanno ridefinendo e riorientando il welfare, le condizioni di lavoro e l’accesso al sistema di istruzione e formazione professionale. Come si vedrà, il caso italiano rivela in questo quadro due aspetti principali: sia la limitata penetrazione dell’investimento sociale nell’agenda nazionale – e il conseguente debole e frammentato investimento istituzionale –; sia la tendenza a tradurlo nei termini più restrittivi dal punto di vista degli effetti di uguaglianza e giustizia sociale.

L’investimento sociale è stato introdotto come prospettiva di policy alla fine degli anni Novanta. Alla sua base vi è la rilevanza attribuita al welfare state rispetto alla promozione di politiche sociali «produttive», e l’individuazione di un legame tra protezione sociale e crescita economica [Bifulco 2017]. Il welfare, perciò, non è più considerato come un costo sociale e un ostacolo allo sviluppo economico, ma acquisisce un ruolo positivo di promozione, stimolo e coordinamento: l’attore pubblico diviene in questo modo un vettore di crescita economica [OECD 1997; Esping-Andersen et al. 2002; Palier 2013]. La nozione di investimento sociale ha guadagnato spazio come prospettiva nell’agenda pubblica per affrontare le sfide strutturali in modo integrato [Morel, Palier e Palme 2012; Hemerijck 2013] e tra le organizzazioni internazionali (EU, OECD, World Bank) che hanno lanciato negli anni recenti le agende della sostenibilità. Come sostiene Laruffa [2017] tra le caratteristiche essenziali di questo modello vi è la promozione della partecipazione al mercato del lavoro ¶{p. 178}attraverso l’attivazione e l’investimento nel capitale umano. Le politiche educative sono di conseguenza considerate elementi centrali [Kazepov e Ranci 2016].

L’idea centrale è che le politiche sociali dovrebbero mirare a «preparare» la popolazione a prevenire alcuni rischi sociali ed economici associati al cambiamento delle condizioni di lavoro e dei modelli familiari, e a ridurre al minimo il trasferimento intergenerazionale della povertà, piuttosto che a «riparare» attraverso il mantenimento passivo del reddito dopo che il rischio si è verificato [Morel, Palier e Palme 2012, 9]. Questo approccio assume, quindi, che l’aumento della partecipazione al mercato del lavoro aumenti la competitività economica, e che gli sviluppi tecnologici possano contribuire alla creazione di un mercato del lavoro di competenze di alto livello, per far fronte alla «knowledge-based and service-oriented economy» [Chevalier e Palier 2022]. In questa prospettiva il welfare deve agire sulla qualità dell’offerta di lavoro secondo una visione rivolta ai ritorni futuri della spesa sociale.

È in questa prospettiva che le conoscenze e le competenze vengono fortemente al centro quando si tratta di comprendere le esigenze del mercato del lavoro e i risultati dell’istruzione per preparare la transizione dei giovani. Un ruolo cruciale viene coperto dallo Stato che deve fornire le risorse per facilitare «l’attivazione» con nuovi programmi di istruzione e formazione professionale. Di fatto, l’ampio spostamento verso il paradigma dell’attivazione in Europa viene spesso giustificato in termini di una riconsiderazione dell’importanza del lavoro e dell’abbandono dell’idea di un one-size-fits-all a favore di un sistema più individualizzato ed efficiente. Come ha dimostrato un’ampia letteratura, l’orientamento delle politiche sociali verso l’attivazione si basa sui valori del mercato che individualizza sempre di più i rischi sociali e le responsabilità sviluppando interventi e strumenti basati principalmente sulla prevenzione e la condizionalità dell’accesso ai benefici e alle misure sociali. Ne segue che l’obiettivo principale dell’investimento sociale non è quello della compensazione dei danni causati dal mercato, ma si riduce a dotare i cittadini, con un forte investimento ¶{p. 179}sui giovani, di skills che permettano di adattarsi meglio al mercato [Laruffa 2016; 2018] per far fronte a rapporti di lavoro più eterogenei, flessibili e precari che richiedono, dall’altra parte, una gamma di prestazioni di welfare altrettanto differenziata.

Questo orientamento verso le politiche sociali che puntano più sulla «prevenzione» che sulla «protezione» ha una connotazione ambigua e nessi altrettanto ambigui con le logiche neoliberiste, correndo il rischio di rafforzare la necessità di forme di prevenzione individuali di fronte ai rischi sociali. Una tendenza contrapposta ai discorsi sul paradigma della prevenzione che risalgono al periodo degli anni Sessanta e Settanta. Le pratiche e gli interventi di quegli anni che si istituzionalizzano poi nei decenni successivi, come viene riportato da Pitch [2008, 40-41, cit. in Borghi 2013] evidenziano come siano le «istituzioni a farsi carico della prevenzione, piuttosto che gli individui, ed essa si indirizza verso rischi considerati sociali».

Nel tentativo di superare la contrapposizione tra politiche sociali passive e attive, più di recente Anton Hemerijck [2017] ha elaborato un’euristica concettuale della politica di investimento sociale attorno a tre funzioni chiave del welfare: a) promuovere lo sviluppo dello «stock» di capitale umano lungo tutto l’arco della vita per sostenere una continua qualificazione del lavoro; b) agevolare il flow delle transizioni con politiche attive del lavoro, cura e conciliazione; infine, c) garantire i buffers, ammortizzatori di protezione sociale inclusivi, nei momenti di bisogno.