Cecilia Tomassini, Marco Albertini, Carlo Lallo (a cura di)
Avanzare insieme nella società anziana
DOI: 10.1401/9788815413086/c7

7. Gli istituti giuridici di sostegno agli anziani fragili: osservazioni e proposte
di Arianna Fusaro, Matilde Girolami e Giovanni Calabrese
Lo scritto è frutto del lavoro congiunto dei tre autori. Tuttavia, A. Fusaro ha curato la Premessa e il paragrafo 3, G. Calabrese ha curato il paragrafo 1 e M. Girolami il paragrafo 2

Notizie Autori
Arianna Fusaro professoressa ordinaria di Diritto privato, Università degli Studi di Padova.
Notizie Autori
Matilde Girolami professoressa ordinaria di Diritto privato, Università degli Studi di Padova.
Notizie Autori
Giovanni Calabrese assegnista di ricerca, Università degli Studi di Padova.
Abstract
Il presente capitolo prende in esame gli istituti giuridici di sostegno agli anziani fragili, descrivendo le direttive individuate dalla ricerca sulle innovazioni legate agli aspetti legali. Vengono quindi discussi problemi e criticità dellʼIstituto dellʼamministrazione di sostegno (ADS) e le ipotesi di riforma per fronteggiarli. La trattazione si conclude analizzando la pianificazione e la realizzazione di atti quali testamento, matrimonio, contratti e donazioni da parte di anziani vulnerabili.

1. Premessa: il percorso della ricerca

L’invecchiamento della popolazione italiana e l’aumento relativo dei grandi anziani ha aperto nuovi campi di ricerca sulle criticità e le possibili innovazioni legate agli aspetti legali e contrattuali di questo fenomeno demografico: la silver law (cfr. supra, cap. 1). In questo volume si presentano i primi risultati e le prime riflessioni critiche sul tema, sviluppate secondo tre direttrici. La prima è quella che fotografa la realtà dell’amministrazione di sostegno (ADS), strumento giuridico molto utilizzato a supporto dell’anziano fragile, attraverso la raccolta e l’analisi dei provvedimenti emessi dai Tribunali di Padova, Treviso e Rovigo. Scopo di questa prima parte del lavoro è verificare se l’amministrazione di sostegno si presenti come lo strumento più adeguato per il supporto della persona anziana e quali siano le maggiori criticità, già rilevate da una parte della dottrina, che l’istituto oggi presenta.
La seconda parte della ricerca si sviluppa a partire dai risultati conseguiti nella prima parte e mira a verificare se le criticità emerse in seno all’amministrazione di sostegno possano essere adeguatamente superate attraverso una revisione o una modifica dell’istituto o se sia invece opportuna l’introduzione nel nostro ordinamento di strumenti alternativi e più efficaci. Particolare attenzione è dedicata in tale ambito alla valorizzazione degli strumenti negoziali per la cura degli incapaci e alla proposta di introdurre un «mandato di protezione» in previsione della fu{p. 142}tura incapacità del soggetto, da utilizzarsi quale alternativa agli istituti giudiziali di tutela dei soggetti, sul modello utilizzato in altri paesi.
Un terzo filone di ricerca si pone invece fuori dagli istituti di protezione e mira ad approfondire il tema della validità o invalidità degli atti (matrimonio, testamento, donazione, contratto) dell’anziano vulnerabile che subisce forme di abuso e di condizionamento della volontà da parte di persone a lui legate da una relazione di parentela o da un rapporto di vicinanza, spesso creatosi in ragione della sua condizione di fragilità fisica. Molti sono i casi che stanno emergendo nella realtà, in ragione del progressivo invecchiamento della popolazione e del cambiamento nelle reti familiari. La questione giuridica che oggi si pone è, a partire dalle regole sulla validità e invalidità degli atti giuridici, quale debba essere l’interpretazione delle norme che individui il giusto punto di equilibrio tra valorizzazione dell’autonomia della persona anziana e tutela della volontà da forme di abuso e sfruttamento della sua fragilità.
In questo capitolo sarà presentata una panoramica critica dello stato dell’arte in Italia, mentre nel prossimo capitolo sarà offerto un approfondimento dei profili prettamente civilistici, sia riguardo alle innovazioni apportate dal legislatore, sia rispetto alle evoluzioni della giurisprudenza e della dottrina.

2. Criticità e problemi dell’istituto dell’amministrazione di sostegno

La legge n. 6/2004 ha affiancato l’amministrazione di sostegno agli istituti tradizionali dell’interdizione e dell’inabilitazione. Questo nuovo istituto avrebbe dovuto superare la rigida impostazione che affidava adempimenti e responsabilità predefiniti, uguali in ogni caso di fragilità, alle figure tradizionali del tutore e del curatore [Cian 2004]. Nella struttura originaria del codice non c’era spazio per le variazioni che le diverse forme di vulnerabilità presentano in concreto e non era possibile modulare la tutela sulle effettive esigenze del beneficiario. Per questo è stata creata l’amministrazione di sostegno come complesso di norme che il giudice tutelare (GT) avrebbe potuto adattare alle condizioni reali del soggetto per il quale fosse stata richiesta. {p. 143}Effettivamente nel decreto di nomina il giudice ha la massima libertà di definire quali poteri spettano al rappresentante legale, in quali atti può affiancare il beneficiario e quali prerogative rimangono comunque in capo a quest’ultimo, sulla base delle condizioni reali in cui versa.
Tuttavia, è ormai noto che i problemi che affliggono il sistema giustizia (come la scarsità di risorse e le gravi carenze d’organico, sia dei magistrati sia degli operatori di cancelleria) impattano anche nell’impiego dell’amministrazione di sostegno, che sovente viene applicata secondo formule standardizzate e per nulla personalizzate, con una totale assenza di un reale «progetto di sostegno e cura» del soggetto fragile o infermo.
Da un’analisi condotta sulla prassi dei Tribunali di Padova, Rovigo e Treviso è emerso che oltre il 90% dei decreti di nomina dell’amministratore sono tra loro identici.
Di seguito si riporta il modello maggiormente in uso in questi tribunali:
Il giudice AUTORIZZA il nominato amministratore di sostegno provvisorio a compiere in sostituzione dell’interessato, in nome e per conto dello stesso i seguenti atti:
1) riscossione della pensione e di eventuali indennità e versamento in un conto corrente, postale o bancario, intestato alla persona beneficiaria e vincolato all’ordine del giudice, con autorizzazione permanente a prelevare ogni mese le somme necessarie al pagamento del personale di assistenza e per tutti i bisogni della persona beneficiaria;
2) vincolare all’ordine del giudice eventuali altri conti correnti, libretti e depositi titoli di cui sia titolare il beneficiario;
3) rappresentare il beneficiario in tutti i rapporti con la Pubblica Amministrazione, con Poste Italiane e con gli Istituti di Credito;
4) presentare istanze presso i pubblici uffici per la richiesta di assistenza anche sanitaria e di sussidi;
5) presentare l’eventuale dichiarazione dei redditi e sottoscrivere gli altri atti di natura fiscale;
6) compiere tutti gli atti di ordinaria amministrazione per la conservazione del patrimonio del beneficiario, fermo il disposto degli artt. 374 e 411 c.c.;
7) l’amministratore potrà reinvestire in titoli dello Stato o garantiti dallo Stato i titoli giunti in scadenza;
8) assumere tutte le determinazioni per la cura della persona del beneficiario, compresa la prestazione del consenso per eventuali trattamenti chirurgici o sanitari che non comportino il pericolo di vita.{p. 144}
Alla standardizzazione dei provvedimenti di nomina dell’amministrazione di sostegno corrisponde il mancato rispetto degli spazi di capacità residua del beneficiario e ciò comporta, inoltre, la mancata adozione di misure di protezione che sarebbero talvolta adeguate al singolo caso di specie. Nei paragrafi che seguono si analizzano le principali criticità che affliggono il sistema dell’amministrazione di sostegno e che comportano una scarsa effettività della tutela dei soggetti beneficiari e, di conseguenza, dell’anziano fragile.

2.1. Dalla mancanza di ascolto alla standardizzazione dei decreti di nomina dell’ADS

Non sempre viene garantito l’ascolto effettivo dell’anziano fragile, dei suoi bisogni, delle sue aspirazioni e scelte (art. 407 c.c.).
La fase dell’ascolto è essenziale e deve essere valorizzata il più possibile, per poter tenere in considerazione le indicazioni e – si ribadisce – le aspirazioni del soggetto fragile o infermo. Questa fase è essenziale perché consentirebbe la massima personalizzazione del provvedimento di nomina dell’amministratore di sostegno e il maggior benessere dell’anziano, che deve costituire la «stella polare» del procedimento di ADS: solo così può essere costruito un progetto di sostegno che si adatti correttamente al caso concreto. In tale fase andrebbero valorizzati anche i rapporti sociali e familiari dell’anziano, coinvolgendo le persone che gli sono vicine: i familiari dovrebbero essere coinvolti il più possibile nel progetto di cura e sostegno dell’anziano. La personalizzazione del progetto di sostegno consente di valorizzare e non pregiudicare l’autodeterminazione dell’anziano fragile e la sua personalità, principi costituzionalmente tutelati.
Tuttavia, ancorché la fase dell’ascolto sia centrale per garantire la piena personalizzazione del decreto di nomina dell’amministratore di sostegno, nella realtà ci si scontra con una gravissima carenza di risorse all’interno dei tribunali e con un numero elevatissimo di provvedimenti, che rendono di fatto impossibile realizzare i principi ispiratori della legge n. 6/2004.{p. 145}

2.2. Il problema della carenza di risorse organizzative (cancellerie e magistrati)

L’analisi della prassi dei tribunali dimostra che le difficoltà nella gestione dell’elevatissimo numero di procedimenti di amministrazione di sostegno sono fortemente legate alla carenza di risorse: sia di addetti alle cancellerie, sia di magistrati. La carenza di risorse determina la difficoltà delle cancellerie nella tenuta della regolare e ordinata organizzazione delle procedure di amministrazione di sostegno.
Inoltre, il sistema giudiziario presenta numerose barriere all’accesso per i soggetti fragili e i soggetti che prestano le cure, a causa dell’elevata burocratizzazione nonché informatizzazione dello stesso. Il legislatore ha recentemente introdotto gli sportelli di prossimità, che avrebbero proprio il compito di «avvicinare i cittadini all’amministrazione della giustizia attraverso la creazione di nuovi punti di contatto e accesso sul territorio e delocalizzando una serie di attività che in passato erano disponibili esclusivamente presso gli Uffici giudiziari» (Agenzia per la coesione territoriale) [1]
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L’effettiva attuazione degli sportelli di prossimità può sopperire in parte alle carenze che si registrano nell’accesso alla giustizia da parte dei soggetti fragili, tuttavia sarebbe opportuno un potenziamento degli organici delle cancellerie, con sezioni specifiche che si occupino delle procedure di sostegno ai soggetti fragili. A tal proposito, potrebbe certamente valutarsi l’ingresso nelle procedure di soggetti specializzati, ad esempio appartenenti ai servizi sociali, in modo che possa essere garantita una facilità di accesso e di gestione delle procedure di amministrazione di sostegno da parte non solo dell’anziano fragile, ma anche dei familiari o soggetti designati alla prestazione delle cure. Questi ultimi infatti devono sovente fare ricorso all’assistenza di professionisti legali per interfacciarsi con la struttura burocratica della giustizia. Sul punto, va evidenziato ad esempio che l’introduzione delle sezioni specializzate d’impresa, a cui sono stati assegnati giudici con una comprovata esperienza nel settore, ha portato sicuramente a un efficientamento delle proce
{p. 146}dure giurisdizionali gestite dalle sezioni medesime. In tale prospettiva, deve essere garantita anche la formazione specializzata degli operatori di cancelleria, i quali dovrebbero essere istruiti per assicurare una piena e concreta collaborazione con il relativo giudice tutelare. In relazione ai magistrati, la realizzazione di un progetto di sostegno effettivo e personalizzato richiede una forte attenzione nella fase dell’ascolto dell’anziano, adempimento che si scontra con la frequente carenza di organico dei tribunali italiani e con una non sempre adeguata formazione dei magistrati che se ne occupano.
Note