Il tema di questo studio si inquadra nella complessa problematica, di ordine politico-costituzionale, collegata alla crisi del sistema elettivo-rappresentativo che regge la nostra costituzione politica formale: crisi prodotta dallo sviluppo della società in senso pluralistico, con una serie di conseguenze e di reazioni che oltrepassano i limiti in cui la struttura pluralistica trova riconoscimento nella carta costituzionale. Tale sviluppo è determinato, a sua volta, dall’avvento, in misura e con ritmi di crescenza imprevedibili nel 1947, della società tecnologica di massa, caratterizzata dall’organizzazione degli interessi in gruppi dotati di forza politica in proporzione alla loro grandezza. Si assiste a un fenomeno di decentramento del potere politico parallelo al fenomeno inverso della concentrazione del potere economico, ed entrambi in antitesi a due presupposti fondamentali del modello costituzionale classico: il quale, da un lato, postula l’appartenenza del potere economico ai singoli individui (cioè a tutti, e quindi a nessuno), dall’altro, postula l’appartenenza del potere politico esclusivamente allo Stato.

La Costituzione del 1947 riconosce il pluralismo della società italiana, contiene anzi, all’art. 2, una professione di fede nella concezione dei corpi intermedi. Di questa concezione proprio l’art. 39, che sancisce la libertà di organizzazione sindacale e l’autonomia collettiva delle professioni, è una delle applicazioni più significative; e al ¶{p. 178}riconoscimento del pluralismo sociale fondato sulle solidarietà professionali si accompagna il riconoscimento del pluralismo fondato sulle solidarietà geografiche articolate nell’ordinamento regionale. Ma la costituzione scritta coglie solo marginalmente, e in una forma inadeguata quale il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, l’intima essenza del pluralismo, secondo la quale esso si definisce come il potere dei gruppi sociali organizzati sulla formazione della volontà dello Stato [1] . Le norme organizzative della rappresentanza politica sono ancora ispirate al modello classico, che contrappone la sfera sociale alla sfera politica in funzione dell’accentramento nello Stato del potere politico, e promuove l’integrazione della società nello Stato attraverso il sistema rappresentativo-elettivo, tradizionalmente noto come sistema o regime parlamentare. Certo, come in altre costituzioni moderne, questo modello subisce una vistosa modificazione, destinata ad adattarlo all’ipotesi pluralistica. Nel primo costituzionalismo, proprio dello Stato liberale ottocentesco, il compito di mediazione tra il popolo e l’autorità politica era affidato direttamente al parlamento, inteso come la sede politica in cui gli eletti dal popolo formulano collegialmente la volontà generale mediante una discussione razionale e astratta, libera da influenze o pressioni di interessi particolari e a tale scopo garantita dal divieto del mandato imperativo. Al governo, e all’apparato amministrativo da esso diretto, era poi commesso il compito di attuare imparzialmente questa volontà ipotetica e di promuoverne periodicamente la verifica mediante il confronto con la volontà empirica del corpo elettorale. Nel sistema attuale, invece, la mediazione tra il corpo sociale e lo Stato assume la forma del partito, così che il presente ordinamento deve essere designato non tanto come regime parlamentare, quanto come regime di partiti [2] . I partiti non sono più, come all’origine, semplici comitati elettorali che esauriscono la loro funzione nell’ambito delle elezioni, ma sono gruppi sociali stabili, fortemente organizzati e costituzionalmente investiti della funzione di integrazione della comunità nello Stato. Attraverso i partiti si esercita la sovranità popolare, si attua il concorso permanente dei cittadini alla determinazione della politica nazionale (art. 49 Cost.).

Con questa innovazione il costituente pensava di impedire lo sbocco monistico del sistema parlamentare, ritenuto incompatibile con la riconosciuta struttura pluralistica della società. È abbandonato il postulato della concentrazione del potere politico nell’organizzazione dello Stato, e vengono istituzionalizzati come fattori fondamentali del processo di formazione della volontà politica gruppi sociali – quali i partiti – che non appartengono all’apparato dello Stato, non sono organi dello Stato, ma «nascono e vivono in seno alla comunità civile» e sono regolati dal diritto privato [3] . Sono dunque una forma di autogoverno dei cittadini [4] : nel disegno del costituente l’affidamento ai partiti della funzione di rappresentanza politica assume, in definitiva, il significato di un avvicinamento del sistema rappresentativo-elettivo all’ideale della democrazia diretta [5] .

Ma è un disegno intimamente minato da un germe di contraddizione. Il sistema rappresentativo, secondo il suo tipo ideale, muove dalla tesi, di origine giusnaturalistica, dell’esistenza di un interesse generale come dato a priori oggettivamente determinabile, e dall’ipotesi che la volontà del popolo sia diretta a promuovere tale interesse (volontà generale o volontà ipotetica, distinta e contrap¶{p. 180}posta alle volontà empiriche particolari) [6] . Una volontà, dunque, che deve essere cercata e scoperta con i metodi della ragione, con l’ausilio dei quali è possibile conoscere ciò che il popolo vuole [7] . Simili premesse giustificano ancora, nel regime costituzionale vigente, il privilegio conferito ai partiti, nel senso che essi soli, tra i gruppi sociali, sono formalmente riconosciuti come centri di potere politico. Questo privilegio è legato alla valutazione dei partiti quali gruppi sociali costituiti non sulla base di interessi particolari, bensì sulla base di determinate concezioni dell’interesse generale.