I precedenti capitoli hanno proposto una stimolante disamina della domanda di assistenza agli anziani non-autosufficienti (long-term care), i suoi variegati profili e le sue molteplici dimensioni, in un contesto di notevole invecchiamento quale quello italiano. L’esame della domanda è stato accompagnato dal frequente richiamo alle debolezze nell’offerta di interventi e al ritardo del nostro paese nel contesto internazionale. Quest’ultimo capitolo, a sua volta, passa dal lato della domanda a quello dell’offerta e discute quello che ne ha sinora rappresentato il principale tassello mancante: la riforma nazionale.

Non si tratta di un tema nuovo. Basti pensare che la prima proposta di una riforma nazionale risale al 1997, presentata dalla Commissione Onofri, nominata dal governo Prodi. Nel 2003, con il successivo governo Berlusconi, la Commissione presieduta dai ministri Sirchia e Maroni elaborò a sua volta una proposta. Nel 2007, durante il governo Prodi II, il ministro della Solidarietà Sociale Ferrero presentò un disegno di legge delega sulla non-autosufficienza. Nel 2009, infine, il ministro Sacconi preparò un Libro bianco di proposte (governo Berlusconi) e nel 2012 il sottosegretario Guerra predispose la bozza di decreto legge Programma nazionale per la non-autosufficienza. Nessuno di questi atti ebbe conseguenze concrete. Lo stesso destino conobbero le numerose proposte pervenute nel corso degli anni da parlamentari, sindacati (in particolare la proposta unitaria dei pensionati di CGIL, CISL e UIL), associazioni e centri di ricerca (ad es. CAPP e IRS).

Il quadro è mutato solo il 21 marzo 2023, quando il Parlamento ha approvato la legge delega di riforma dell’assistenza ¶{p. 190}agli anziani, prevista nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). Dalla prima proposta sono trascorsi 26 anni: nel mentre, la riforma è stata introdotta in gran parte dei paesi a noi vicini, in alcuni da tempo [1] .

Questo capitolo propone una disamina della legge delega ed è organizzato nel modo seguente. Il prossimo paragrafo la colloca nel più ampio percorso riformatore del settore (par. 2). Quello seguente introduce la legge nel suo insieme (par. 3), mentre i successivi ne discutono i contenuti divisi nelle principali aree tematiche: governance e regolazione (par. 4), servizi e prestazioni (par. 5) e modalità di finanziamento (par. 6). Infine, si formula un giudizio d’insieme (par. 7).

L’iter può essere suddiviso in tre tappe. La prima riguarda l’introduzione della riforma nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e prende il via nel gennaio 2021. I dati su età e profili di fragilità delle persone decedute con il Covid-19 indicavano chiaramente che i più colpiti erano gli anziani non-autosufficienti: in tempi di pandemia, l’interesse nei loro confronti da parte dei media fu senza precedenti. Ciononostante, la prima versione del PNRR, presentata dal governo Conte II all’inizio del gennaio 2021, non prevedeva la riforma.

Per modificare un simile stato di cose, le organizzazioni della società civile – che, in seguito, hanno dato vita al Patto per un nuovo welfare sulla non-autosufficienza – decisero di elaborare una dettagliata proposta finalizzata alla sua introduzione [Network Non-Autosufficienza 2021a]. L’intenso sforzo di pressione e sensibilizzazione messo in campo a tale scopo – definito dall’allora ministro del Welfare Orlando «lobbysmo buono» [Orlando 2021] – ha indotto il governo nel frattempo entrato in carica, presieduto da Draghi, a includere la riforma nella versione definitiva del PNRR (aprile 2021).

La seconda tappa concerne la predisposizione della legge delega. Il Patto, costituito formalmente nel luglio 2021, ha svi¶{p. 191}luppato una proposta organica per la delega resa pubblica nel marzo 2022 [Patto per un nuovo welfare sulla non-autosufficienza 2022]. Il Patto per un nuovo welfare sulla non-autosufficienza raggruppa 60 organizzazioni, la gran parte di quelle della società civile coinvolte nell’assistenza e nella tutela degli anziani non-autosufficienti nel nostro paese, che per la prima volta si sono unite: rappresentano gli anziani, i loro familiari, i pensionati, gli ordini professionali e i soggetti che offrono servizi.

La lunga attività di elaborazione della delega ha coinvolto, oltre al Patto, numerosi soggetti istituzionali: Gabinetto del presidente del Consiglio, Commissione Paglia presso la Presidenza, Commissione Turco presso il Ministero del Welfare, Ministero della Salute e Ragioneria generale dello Stato. Si è trattato di un lavoro intenso e faticoso a causa del numero di soggetti coinvolti, dei rapporti conflittuali tra le diverse parti dell’esecutivo e dell’amministrazione e della complessità tecnica della materia.

In ogni modo, il governo Draghi ha approvato il disegno di legge delega il 12 ottobre 2022: il testo recepisce ampiamente le proposte della società civile elaborate dal Patto. A gennaio 2023 il governo Meloni ha approvato a sua volta il disegno di legge delega, confermando sostanzialmente quello della legislatura precedente. Successivamente si è svolto il dibattito parlamentare, durante il quale ulteriori apporti del Patto sono entrati a far parte della legge delega, approvata dal Parlamento italiano il 21 marzo.

Mentre questo contributo è dato alle stampe, la terza tappa del percorso non è stata ancora compiuta. La legge delega reca l’impianto generale della riforma: i decreti legislativi, che saranno emanati dal governo, devono concretizzarlo in indicazioni puntuali.

Gli anziani non-autosufficienti sono persone con disabilità di natura fisica (motoria) e/o mentale (cognitiva), che ne determinano la dipendenza permanente da terzi nello svolgimento di una o più attività, essenziali e ricorrenti, della vita quotidiana. Secondo l’ISTAT [2021], nel nostro paese si tratta di 3,8 milioni ¶{p. 192}di individui [2] ; seppure per fini statistici venga considerata anziana la popolazione con almeno 65 anni di età, la non-autosufficienza riguarda in prevalenza gli ultraottantenni. L’assistenza agli anziani non-autosufficienti (long-term care) consiste nel complesso di servizi alla persona – domiciliari, semi-residenziali e residenziali – e di sostegni economici forniti con continuità per far fronte alla sopracitata condizione di dipendenza [ad es. OECD/OMS 2021] [3] . La legge delega approvata nel marzo 2023 rappresenta la prima riforma del settore nella storia del nostro paese, analogamente a quelle estere richiamate sopra. La ragione è la medesima: sino agli anni Ottanta la dimensione numerica della popolazione anziana era contenuta mentre, a partire da allora, ha conosciuto una forte crescita. Tutte le riforme, dunque, cercano di soddisfare la stessa necessità: modificare strutturalmente i sistemi di welfare, ideati quando gli anziani non-autosufficienti erano assai meno di oggi, per metterli in condizione di rispondere alla loro sempre più diffusa presenza [Ranci e Pavolini 2013].

La riforma persegue tre obiettivi di fondo. Primo, la costruzione di un settore unitario. Si vuole superare l’attuale frammentazione delle misure pubbliche, dislocate tra servizi sanitari, servizi sociali e trasferimenti monetari nazionali non coordinati tra loro, con una babele di diverse regole e procedure da seguire, al fine di realizzare un sistema il più possibile organico e unitario a tutti i livelli: assetto istituzionale, organizzazione dei servizi, percorso di anziani e famiglie, interventi offerti.

Secondo, la definizione di opportuni modelli d’intervento. S’intende individuare i modelli d’intervento a partire da uno sguardo complessivo sulla condizione dell’anziano, sui suoi molteplici fattori di fragilità, sul suo contesto di vita e di relazioni. Non di rado, invece, le istituzioni predispongono le risposte senza prendere in adeguata considerazione le specificità dello stato di non-autosufficienza; è il caso, ad esempio, dell’Assistenza domiciliare integrata (ADI), degli interventi per le demenze, dell’indennità di accompagnamento, e così via.

Terzo, l’ampliamento dell’offerta. Si punta all’estensione della gamma di servizi alla persona grazie al reperimento di fi¶{p. 193}nanziamenti addizionali. Con gli attuali stanziamenti pubblici per i servizi, infatti, non è possibile coprire le esigenze degli anziani non-autosufficienti e delle loro famiglie. Una simile criticità accomuna tutte le principali unità di offerta, domiciliari, semi-residenziali e residenziali [Patto per un nuovo welfare sulla non-autosufficienza 2023].

Gli obiettivi elencati toccano i principali elementi di questa politica pubblica: regolazione e governance (costruire un sistema unitario), profilo delle risposte (definizione di opportuni modelli d’intervento) e finanziamento (ampliamento dell’offerta). Pur in una realtà territorialmente eterogenea come la nostra, tali questioni riguardano tutta l’Italia, benché si manifestino con differenze (anche notevoli) di forma e intensità [Barbabella et al. 2017, cfr. supra, cap. 4]. Nell’affrontarle, quindi, si dovrà trovare un punto d’incontro tra la necessità di avere regole e diritti nazionali, da una parte, e quella di riconoscere le differenze geografiche e quanto già realizzato a livello locale, dall’altra.