Matelda Reho, Filippo Magni (a cura di)
Tutela e valorizzazione del paesaggio nella transizione
DOI: 10.1401/9788815413352/c5

Gabriele Torelli L’autorizzazione paesaggistica: interventi esclusi e regime semplificato

Notizie Autori
Gabriele Torelli è ricercatore di Diritto amministrativo presso l’Università IUAV di Venezia. Nel 2020 ha ottenuto l’abilitazione scientifica nazionale come professore di seconda fascia. È autore di una monografia dedicata allo studio della tutela e valorizzazione degli immobili di proprietà dello Stato (Contraddizioni e divergenze delle politiche legislative sui beni pubblici, Giappichelli, 2019), nonché di pubblicazioni in tema di società e contratti pubblici, patrimonio culturale, beni confiscati alle mafie, governo del territorio e pianificazione territoriale.
Abstract
Il presente contributo intende esaminare il regime normativo inerente all’autorizzazione paesaggistica di cui al Codice dei beni culturali e del paesaggio. È utile ricordare che l’art. 2, DPR 31/2017, regola – come già premesso – anche le ipotesi in cui gli interventi e le opere da realizzare non sono soggetti ad autorizzazione paesaggistica, benché il territorio in cui si agisce sia vincolato sotto il profilo paesaggistico (c.d. casi di esclusione). L’art. 3, DPR 31/2017, prevede che sono soggetti ad autorizzazione semplificata gli interventi e le opere di lieve entità elencati nell’allegato B, il quale individua un numero piuttosto elevato di lavori. Il che ovviamente è in linea con la ratio dell’istituto, ossia la tolleranza di una procedura meno rigida in quanto le attività realizzate impattano in modo meno invasivo sul territorio. I profili di semplificazione risiedono nella formulazione dell’istanza e, di conseguenza, nelle tipologie di documenti da allegare. La l. 118/2022, entrata in vigore il 27 agosto 2022, attribuisce al governo una delega per la revisione dei procedimenti amministrativi, richiedendone una semplificazione anche con riferimento a quelli relativi al rilascio di autorizzazioni paesaggistiche. Lo strumento della conferenza di servizi costituisce evidentemente un mezzo di semplificazione fondamentale disciplinato dagli artt. 14 ss., l. 241/1990. Va infine segnalata una circolare del MiC 42/2017, la quale ha puntualizzato che la conferenza di servizi nella forma semplificata (asincrona) deve essere indetta solo nel caso in cui, oltre al titolo paesaggistico semplificato ed a quello edilizio, vi sia la necessità di acquisire un terzo titolo abilitativo per la realizzazione dell’intervento.

1. Inquadramento generale del tema

Il presente contributo intende esaminare il regime normativo inerente all’autorizzazione paesaggistica di cui al Codice dei beni culturali e del paesaggio. Più precisamente, è bene sin da subito specificare che tale contributo non è chiamato ad affrontare i temi del regime autorizzatorio ordinario, già oggetto di analisi da parte di un altro lavoro all’interno di questo volume, dovendo piuttosto soffermarsi sui seguenti aspetti: le ipotesi di esclusione dall’autorizzazione e il regime semplificato nel rilascio del provvedimento autorizzatorio in questione; la definizione della relazione paesaggistica nella procedura semplificata e la relativa conferenza di servizi.
Il primo dei due temi menzionati – quello, appunto, dei casi in cui l’autorizzazione paesaggistica non è necessaria (ipotesi di esclusione) e dei casi in cui vigono regole «meno rigide» per il suo rilascio – trova il primo riferimento normativo nell’art. 146, c. 9, del Codice, il quale prescrive l’adozione di apposito regolamento governativo (da emanarsi ai sensi dell’art. 17, c. 2, l. 400 del 23 agosto 1988), al fine di disciplinare le procedure semplificate per il rilascio di un’autorizzazione semplificata in relazione ad interventi di lieve entità. Il regolamento è stato in origine adottato con il DPR 139/2010, in seguito abrogato ad opera del DPR 31/2017, tuttora vigente: è a questa ultima fonte normativa che verrà dedicata attenzione nel prosieguo dello studio, costituendo questa la disciplina di riferimento per il procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica.
In via preliminare, è bene segnalare che il DPR 31/2017 si contraddistingue per una impostazione ancor più semplifi{p. 102}catoria rispetto al precedente DPR 139/2010 [1]
, perché ai fini del rilascio del provvedimento non richiede più la preventiva verifica della conformità urbanistico-edilizia dell’intervento e non ammette più il potere di riesame dell’istanza da parte del soprintendente in caso di rigetto dell’istanza [2]
da parte della PA procedente, su richiesta dell’istante; inoltre, prevede semplificazioni procedimentali in relazione ai termini, per cui l’autorizzazione deve essere rilasciata entro il termine perentorio di 60 giorni dal ricevimento dell’istanza (art. 10, DPR 31/2017) e la soprintendenza deve rendere il parere vincolante entro 20 giorni dal ricevimento della proposta formulata dall’amministrazione procedente (art. 11, c. 4) [3]
.

2. Opere ed interventi non soggetti ad autorizzazione paesaggistica semplificata

Tuttavia, prima di procedere all’analisi di dettaglio della disciplina del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione semplificata, è utile ricordare che l’art. 2, DPR 31/2017, regola – come già premesso – anche le ipotesi in cui gli interventi e le opere da realizzare non sono soggetti ad autorizzazione paesaggistica, benché il territorio in cui si agisce sia vincolato sotto il profilo paesaggistico (c.d. casi di esclusione). In altre parole, le attività da svolgersi sono ritenute di entità talmente lieve che non è richiesto alcun vaglio preventivo da parte dell’amministra- zione.{p. 103}
Stando al dettato dell’art. 2, rientrano in questo novero gli interventi e le opere elencate nell’allegato A e nell’art. 4, DPR 31/2017.
L’allegato A include un vasto numero di opere e interventi, tra cui a titolo di semplice esempio si ricordano: a) le opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico-edilizi, anche ove comportanti mutamento della destinazione d’uso; b) gli interventi sui prospetti o sulle coperture degli edifici, purché eseguiti nel rispetto degli eventuali piani del colore vigenti nel comune e delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti, quali: rifacimento di intonaci, tinteggiature, rivestimenti esterni o manti di copertura; opere di manutenzione di balconi, terrazze o scale esterne; c) gli interventi che abbiano finalità di consolidamento statico degli edifici, ivi compresi gli interventi che si rendano necessari per il miglioramento o l’adeguamento ai fini antisismici, purché non comportanti modifiche alle caratteristiche morfotipologiche, ai materiali di finitura o di rivestimento, o alla volumetria e all’altezza dell’edificio; d) l’installazione di pannelli solari, eliminazione di barriere architettoniche, attività di consolidamento statico degli edifici, installazione di impianti tecnologici esterni non soggetti ad alcun titolo abilitativo edilizio (es. condizionatori, antenne, ecc.) purché effettuate su prospetti secondari o spazi pertinenziali interni.
L’art. 4, DPR 31/2017, invece, prevede un esonero dell’obbligo di autorizzazione paesaggistica semplificata di tipo «condizionato»: cioè se ne può prescindere se nel provvedimento che pone il vincolo, ovvero nel piano paesaggistico, sono contenute le specifiche prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione e la tutela del bene paesaggistico.
L’esonero, però, vale solo con riferimento a determinate categorie di interventi ed opere:
a) gli interventi e le opere di cui alle voci A.2, ultimo periodo, A.5, A.7, A.13 e A.14 dell’allegato A, nel caso in cui riguardino aree o immobili vincolati ai sensi dell’art. 136, c. 1, del Codice, lett. a, b e c, limi{p. 104}tatamente, per quest’ultima, agli immobili di interesse storico-architettonico o storico-testimoniale, ivi compresa l’edilizia rurale tradizionale, isolati o ricompresi nei centri o nuclei storici;
b) gli interventi e le opere di cui alle voci B.6, B.13, B.26 e B.36.
La disciplina della lett. a), i cui interventi ed opere sono riportati in nota per esigenze di chiarezza espositiva [4]
, si contraddistingue dunque per il fatto che, se il vincolo è «vestito» [5]
, cioè prescrive in modo dettagliato le modalità d’uso del bene, allora l’esonero può riguardare anche interventi realizzati in beni e aree in cui insiste un vincolo paesaggistico per «notevole interesse pubblico» (art. 136, del Codice), sui quali altrimenti sarebbe necessaria l’autorizzazione (semplificata).
Diversamente, la lett. b) appare di più semplice costruzione, perché si limita ad indicare una serie di interventi esonerati dall’autorizzazione paesaggistica senza che rilevino le aree in cui il bene si trovi [6]
, salva la condizione per cui è comunque necessario che il provvedimento di vincolo, ovvero il piano paesaggistico, definiscano le specifiche prescrizioni d’uso per la tutela e la conservazione del bene.{p. 105}
I commi successivi dell’art. 4, DPR 31/2017, precisano poi che la regione ed il Ministero sono chiamati a rendere specifica pubblicità dell’esonero sui propri siti istituzionali: entrambi questi soggetti hanno comunque la possibilità di stipulare appositi accordi di collaborazione al fine di individuare ulteriori ipotesi di interventi di lieve entità, esonerate dall’autorizzazione paesaggistica semplificata.

3. Il regime semplificato dell’autorizzazione paesaggistica

L’art. 3, DPR 31/2017, prevede che sono soggetti ad autorizzazione semplificata gli interventi e le opere di lieve entità elencati nell’allegato B, il quale individua un numero piuttosto elevato di lavori [7]
. Il che ovviamente è in linea con la ratio dell’istituto, ossia la tolleranza di una procedura meno rigida in quanto le attività realizzate impattano in modo meno invasivo sul territorio.
Nel prosieguo, verranno esaminati in modo autonomo i profili più significativi del regime semplificato.

3.1. Il procedimento

Desta particolare interesse il procedimento per il rilascio del titolo, regolato dall’art. 7, il quale stabilisce per prima cosa che sono assoggettati a tale disciplina:
  1. gli interventi di lieve entità indicati nell’elenco di cui all’allegato B;
  2. le istanze di rinnovo di autorizzazioni paesaggistiche, anche rilasciate ai sensi dell’art. 146, del Codice (e dunque di carattere non semplificato!), scadute da non più di un
    {p. 106}anno e relative ad interventi in tutto o in parte non eseguiti, a condizione che il progetto risulti conforme a quanto in precedenza autorizzato e alle specifiche prescrizioni di tutela eventualmente sopravvenute.
Note
[1] Per una più approfondita ricostruzione, cfr. P. Marzaro, Autorizzazione paesaggistica semplificata e procedimenti connessi, in «Rivista giuridica dell’urbanistica», 2017, n. 2, pp. 220 ss.
[2] Si ricorda che l’art. 8, comma 2, DPR 31/2017, richiede che l’istanza sia compilata in linea con il modello semplificato dell’allegato C e venga corredata dalla relazione paesaggistica semplificata nelle modalità dell’allegato D (con firma di tecnico abilitato).
[3] Per una lettura sulla pregressa disciplina, si rinvia a P. Marzaro, L’autorizzazione paesaggistica semplificata nella disciplina del DPR 139/2010, in «Rivista giuridica dell’urbanistica», 2011, n. 1, pp. 19 ss.
[4] Voce A.2, ultimo periodo: realizzazione o modifica di aperture esterne o di finestre a tetto; voce A.5: installazioni di impianti tecnologici esterni a servizio di singoli edifici non soggette ad alcun titolo abilitativo edilizio, quali condizionatori e impianti di climatizzazione dotati di unità esterna, caldaie, parabole, antenne; voce A.7: installazione di microgeneratori eolici con altezza complessiva non superiore a ml 1,50 e diametro non superiore a ml 1,00; voce A.13: interventi di manutenzione, sostituzione o adeguamento di cancelli, recinzioni, muri; voce A.14: sostituzione o messa a dimora di alberi e arbusti.
[5] Sulla vestizione del vincolo, cfr. G. Piperata, Paesaggio, in C. Barbati et al., Diritto del patrimonio culturale, Bologna, Il Mulino, 2020, pp. 249 ss., spec. pp. 273 ss.
[6] B6: interventi necessari per il superamento di barriere architettoniche; B. 13: opere di urbanizzazione primaria previste in piani attuativi già valutati ai fini paesaggistici, ove non siano oggetto di accordi di collaborazione tra il Ministero, le regioni e gli enti locali; B26: verande e strutture in genere poste all’esterno (dehors), tali da configurare spazi chiusi funzionali ad attività economiche; B36: posa in opera di cartelli e altri mezzi pubblicitari non temporanei, di dimensioni inferiori a 18 mq.
[7] A titolo puramente esemplificativo, si menzionano gli incrementi di volume non superiori al 10% della volumetria della costruzione originaria e comunque non superiori a 100 mc, eseguiti nel rispetto delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti; la realizzazione o modifica di aperture esterne o finestre a tetto; gli interventi di adeguamento alla normativa antisismica.