L’iniziativa legislativa, promossa dalla C.G.I.L., era stata fatta propria nel 1948 dalle deputate del fronte democratico popolare. I contenuti del progetto erano, per i tempi, molto avanzati, segno di una sensibilizzazione delle forze di sinistra sul tema della maternità, più profonda di quanto non lo fosse sul tema della parità salariale e di trattamento (retro, par. 1). Si chiedeva l’estensione della tutela a tutte le donne (comprese le casalinghe); l’eguaglianza di trattamento (di fronte alla maternità) delle lavoratrici di tutti i settori; la corresponsione di un’indennità, per il periodo di astensione obbligatoria dal lavoro pari al 100% della retribuzione [35] . Il progetto governativo (presentato dal ministro del lavoro Fanfani), assai più arretrato, venne approvato con molti emendamenti, dopo due anni nei quali pure la mobilitazione e le lotte delle lavoratrici erano state intense: divenne legge nel luglio 1950.

Le novità essenziali, che la legge 26 agosto 1950, n. 860, apportava alla tutela delle lavoratrici madri [36] , sono le seguenti: estensione del periodo di interdizione dal lavoro, fino ad un massimo (per le lavoratrici dell’industria) di tre mesi prima del parto e otto settimane dopo il parto [37] ; riposi giornalieri per allattamento fino al compimento di un anno di età del bambino; diritto all’indennità giornaliera dell’80% della retribuzione per tutto il periodo di assenza obbligatoria dal lavoro [38] ; divieto di licenziamento durante il periodo di gestazione, «accertato da regolare certificato medico », e fino al compimento di un anno di età del bambino.

Era mutato anche il campo di applicazione della tutela della maternità, estesa alle lavoratrici dell’agricoltura nonché alle dipendenti da enti pubblici e società cooperative per le quali non vigesse una diversa (ma non deteriore) disci¶{p. 145}plina.

La legge, che pure aveva sollevato, durante il suo iter parlamentare, perplessità e critiche, era alla fine giudicata come il provvedimento più avanzato nel campo della protezione della maternità, fra quelli vigenti nei paesi capitalistici. A chi legge oggi il testo legislativo (e conosce le controversie cui ha dato luogo la sua applicazione e le soluzioni fornite dalla giurisprudenza) [39] , tanto entusiasmo sembra poco giustificato. In realtà, accanto agli indubbi miglioramenti della legislazione precedente, tra cui deve essere annoverato il riconoscimento del diritto all’indennità giornaliera, la legge del 1950 presentava più di un punto oscuro, destinato ad aprire la strada ad interpretazioni fortemente restrittive, consolidatesi poi nei venti anni nei quali la legge è stata in vigore [40] .

Due erano le questioni maggiormente dibattute, e non a caso oggetto di dibattito era in ambedue i casi la misura più importante, di cui consisteva la tutela, vale a dire il divieto di licenziamento ed il conseguente diritto alla conservazione del posto della lavoratrice madre. L’importanza del divieto di licenziamento era determinata dalla restrizione in sé, in un periodo nel quale nessuna disposizione di legge limitava ancora il potere di recesso del datore di lavoro [41] , nonché dalla lunghezza del periodo protetto. Incrementavano l’insofferenza dei datori di lavoro (e la comprensione dei giuristi) sia il fatto che il divieto aveva (ed ha tuttora, dopo la legge n. 1204/1971) carattere assoluto, poiché le eccezioni previste erano e sono tassative [42] , sia il fatto che la violazione del divieto era ed è sanzionata penalmente.

L’attenzione degli interpreti si fermò anzitutto sulla definizione del divieto di licenziamento. Malgrado la chiara lettera della legge («le lavoratrici... non possono essere licenziate»), dalla quale doveva risultare evidente l’intenzione del legislatore di garantire la stabilità (che oggi diremmo «reale») alla lavoratrice madre; malgrado il divieto di licenziamento fosse sostenuto anche dalla anomala previsione del c.d. reato di licenziamento [43] ; prevalse l’opinione che il divieto sancisse non la nullità o l’inefficacia del licenziamento intimato durante il periodo coperto dal divieto, ma solo la temporanea¶{p. 146} inefficacia del licenziamento medesimo [44] . Le conseguenze pratiche erano rilevanti: infatti il licenziamento intimato durante la vigenza del divieto era sì provvisoriamente privo di effetti, ma, alla scadenza del termine di un anno dalla nascita del bambino, riprendeva effetto, e la lavoratrice poteva essere allontanata dal lavoro, senz’altro obbligo che il preavviso.

Più discusso ancora, perché praticamente più importante, era il problema della individuazione del momento dal quale doveva decorrere il diritto della lavoratrice alla conservazione del posto. Come ho riferito sopra, l’art. 3 della legge n. 860 stabiliva che il divieto di licenziamento operasse durante il periodo di gestazione, accertato da regolare certificato medico. Eccetto pochi ed isolati sostenitori della operatività del divieto per il solo fatto della gravidanza [45] , la prevalente dottrina e giurisprudenza ritenne l’operatività del divieto subordinata alla presentazione del certificato medico [46] . Di conseguenza, i licenziamenti intimati durante la gravidanza, oggettivamente esistente ma non ancora portata a conoscenza del datore di lavoro mediante certificato medico, e ove il certificato non fosse stato presentato durante il periodo di preavviso, erano ritenuti validi ed efficaci. Visto l’orientamento restrittivo prevalente, l’art. 13 del D.P.R. 21 maggio 1953, n. 568, regolamento di attuazione della legge n. 860, aveva tentato di modificare la situazione a vantaggio delle lavoratrici, prevedendo il ripristino del rapporto di lavoro qualora la gravidanza o il puerperio fossero portati a conoscenza del datore di lavoro (entro 90 giorni nel primo caso, entro 15 nel secondo, dalla data della notifica del licenziamento) [47] . Dottrina e giurisprudenza, pressoché unanimi [48] , ritennero illegittima la norma regolamentare, o per eccesso dai limiti imposti dalla costituzione al potere regolamentare, o addirittura per contrasto con la legge n. 860 che ‒ si affermava ‒ non prevedeva il ripristino del rapporto, e subordinava l’operatività del divieto all’onere della presentazione di un regolare certificato medico da parte della lavoratrice: adempimento non più possibile, né utile, dopo l’estinzione del rapporto di lavoro [49] .

Qualche tardo tentativo di salvare la legittimità dell’art. 13 del regolamento, riportando il divieto di cui all’art. 3 L. n.¶{p. 147} 860 nell’alveo della tutela costituzionale della maternità (art. 37), e connettendo quindi l’operatività del limite (reale) del potere di licenziamento allo stato di gravidanza e non alla sua certificazione [50] , non ha modificato la consolidata tendenza, specie giurisprudenziale, a rendere meno strette possibile le maglie di una legge giudicata eccessivamente protettiva delle lavoratrici, o eccessivamente punitiva dei datori di lavoro che avessero delle donne alle proprie dipendenze.

In conclusione, si può dire che la legge n. 860/1950, alla quale andava certo il merito di aver garantito una migliore tutela delle esigenze fisiche ed economiche delle lavoratrici madri, non aveva saputo però rinnovare, dal punto di vista qualitativo, la politica legislativa verso il lavoro femminile. Qualche colpa del mancato rinnovamento deve essere attribuita agli interpreti, responsabili di avere sminuito il valore delle norme più significative. Ma il maggiore demerito va assegnato, come è ovvio, al legislatore del tempo, incapace di interrompere la continuità colle passate esperienze di legislazione protettiva.

La continuità è rilevabile in due punti fondamentali della legge n. 860. Il primo è la mancata applicazione della tutela (con l’eccezione del titolo III: assegno di maternità) alle lavoratrici a domicilio e familiari. Il significato della sottrazione alla legge di queste rilevanti aree del lavoro femminile, e specialmente del lavoro a domicilio, è quello illustrato a proposito della legislazione precedente (specie fascista). Anche nella mutata situazione economica e sociale, in cui doveva operare la legge del 1950, i limiti da tale legge imposti spingevano gli imprenditori a cercare l’utilizzazione di lavoro «non protetto», favorendo così l’occupazione delle donne nel lavoro decentrato a domicilio e precario, nel quale potevano essere scaricati direttamente e interamente sulle lavoratrici gli oneri connessi alla maternità.

Rilevare la continuità di una scelta in ordine al campo di applicazione non deve portare a concludere, sbrigativamente, per la continuità di disegno politico (di politica legislativa verso le donne) tra regime fascista e governi centristi dell’epoca. È vero, infatti, che almeno fino all’entrata in vigore della legge 9 gennaio 1963, n. 7, e come dimostra la vicenda¶{p. 148} delle clausole di nubilato, le donne erano di frequente licenziate «a causa di matrimonio», nel timore che la (probabile) maternità rendesse applicabile la legge di tutela (infra, par. 4). Ma è anche vero che la legge sulle lavoratrici madri era più una risposta moderata alle pressioni sindacali e all’iniziativa politica dell’opposizione che non un’autonoma iniziativa del governo. Ed è anche vero che i governi dell’epoca avevano affidato al non intervento, piuttosto che all’intervento legislativo, la politica dell’occupazione e l’andamento del mercato del lavoro. Il fenomeno della massiccia emarginazione delle donne dalla vita attiva, verificatosi a più di dieci anni dall’entrata in vigore della legge, ha avuto dimensioni e motivazioni tali che la funzione disincentivante della legge risulterebbe sproporzionata per difetto [51] . Del resto, non è possibile dimostrare che la legge avrebbe effettivamente disincentivato l’occupazione femminile. Gli andamenti dell’occupazione femminile (nei settori «protetti»), durante il primo ed il secondo decennio di vigenza della legge, sono tanto contrastanti da non consentire l’ipotizzazione di alcun nesso causa-effetto. Le spiegazioni di questi andamenti stanno altrove, e altrove vanno cercate. È invece possibile dimostrare quanto fosse diffusa (e si diffondesse anche mediante l’interpretazione) l’opinione che la legge n. 860 avesse reso troppo onerosa l’occupazione stabile di donne, avendo incrementato il loro «naturale» assenteismo, favorito la loro «naturale» scarsa produttività, ridotto ancora la loro flessibilità. Ma, appunto, non si deve confondere l’ideologia con le condizioni strutturali che determinano la discriminazione dell’offerta di lavoro femminile: queste sono le cause del fenomeno, quella è solo la sua giustificazione culturale.