Infine, bisogna evidenziare una differenza sostanziale tra le indicazioni riguardanti i due obiettivi toccati sin qui, che ci conduce al successivo. Mentre su regolazione e governance si può agire anche in assenza di risorse addizionali, qualunque azione migliorativa di servizi e prestazioni – sia per ampliare l’offerta sia per innovarla – richiede maggiori finanziamenti.

La spesa pubblica per l’assistenza agli anziani in Italia è decisamente inadeguata, in particolare quella destinata ai servizi alla persona. Ad esempio, EUROSTAT riporta per il nostro paese una spesa in servizi socio-sanitari per la non-autosufficienza pari a circa 270 euro annui a individuo, rispetto a una media dell’Area euro di 584 [EUROSTAT 2023]. La legge delega indica che occorre ampliare l’offerta: quest’operazione ha un costo significativo, stimato – benché non esistano lavori molto recenti in merito – tra i 5 e i 7 miliardi di euro annui secondo le diverse fonti [Campbell et al. 2015].

Tuttavia, la legge delega non prevede alcun nuovo stanziamento. Si registra, dunque, una contraddizione tra un progetto di cambiamento disegnato presupponendo un necessario, e sostanzioso, aumento delle risorse dedicate e l’assenza di indicazioni in tal senso. Quali sono le ragioni? Come anticipato, la riforma è stata inserita nel PNRR grazie alla pressione del Patto per un nuovo welfare sulla non-autosufficienza. Quando i suoi componenti decisero di impegnarsi a tal fine, era ben chiaro che la riforma inizialmente sarebbe partita senza fondi aggiuntivi. Infatti, il PNRR non può prevedere incrementi di spesa corrente; in altre parole, si trattava di collocare una riforma che richiede robusti incrementi di spesa corrente in un involucro istituzionale che li vieta. Ciononostante, si è puntato a perse¶{p. 200}guire quest’obiettivo perché gli impegni vincolanti del PNRR e i tempi per la sua realizzazione, prestabiliti a livello europeo, parevano rappresentare una possibilità unica per riformare – dopo un’attesa di almeno 25 anni – un settore molto debole politicamente. Il ragionamento è stato: «miriamo a includere la riforma nel PNRR, in modo da avere la certezza che si farà, e poi lavoriamo perché questa diventi l’occasione per incrementare l’attenzione verso il tema e, di conseguenza, anche i relativi fondi» [Network Non-Autosufficienza 2021b]. Il tempo dirà se questa è stata la strategia giusta. La prima verifica fattuale, tuttavia, non ha offerto riscontri positivi: la legge di bilancio per il 2024, infatti, è priva di fondi destinati alla riforma.

Giunti a questo punto, è possibile proporre una valutazione complessiva sulla legge delega. Il punto di partenza è che nessuna grande questione riguardante il disegno dell’assistenza agli anziani non-autosufficienti in Italia viene elusa, si tratti della riforma dell’indennità di accompagnamento, della revisione degli strumenti di valutazione, dell’individuazione di una nuova governance (SNAA) o di altro. Inoltre, laddove la delega è più debole, come in materia di servizi residenziali, il testo è formulato in modo tale da assicurare lo spazio necessario affinché le problematiche non trattate possano essere prese in considerazione nei decreti legislativi (tab. 9.1).

Per quanto riguarda i contenuti la delega non inventa niente di nuovo, nel senso migliore dell’espressione. Le indicazioni che reca, infatti, sono tratte dagli insegnamenti dell’esperienza italiana, nei suoi elementi positivi e nelle sue criticità, così come dai messaggi provenienti dalle riforme già realizzate all’estero. Quest’impostazione spiega il diffuso sostegno assicurato alla delega da parte degli addetti ai lavori, operatori, studiosi o organizzazioni della società civile. Riuscire a tradurla in pratica, però, è tutt’altra questione. L’assistenza agli anziani non-autosufficienti, in altre parole, è uno dei (tanti) settori delle politiche pubbliche in Italia nei quali «le cose da fare si sanno, il difficile è riuscire a farle» [Patto per un nuovo welfare sulla non-autosufficienza 2023]. L’opinione che si può esprimere, allora, cam¶{p. 201}bia in base al metro di giudizio scelto. Rispetto al contesto precedente, cioè la situazione di gennaio 2021 (prima versione del PNRR) e la recente storia del welfare italiano, i passi in avanti sono stati significativi: è stata introdotta la riforma e la legge delega contiene tutte le indicazioni necessarie a innovare sostanzialmente questo settore del welfare.

Rispetto all’obiettivo ultimo della riforma, l’effettiva realizzazione di migliori interventi rivolti ad anziani e famiglie, d’altra parte, siamo solo all’inizio. Saranno decisivi i prossimi passaggi: i) la stesura dei decreti legislativi, ii) le decisioni in materia di fondi, iii) l’attuazione nei territori. Si tratta di un insieme di azioni e di scelte che dovrebbero progressivamente tradurre il dettato normativo in migliori risposte per la popolazione interessata, superando le significative difficoltà che inevitabilmente si presenteranno.

L’impresa è fattibile, ma la sua complessità non può certo essere sottovalutata, e tre criticità sono già nitidamente visibili. Primo, il sostegno politico. Si dovranno reperire i (non pochi) stanziamenti indispensabili per dare sostanza alla riforma. La possibilità di trovarli è strettamente legata a un forte investimento politico sullo sviluppo dell’assistenza agli anziani in Italia, mentre le forze politiche vi hanno sinora dedicato un’attenzione esigua. Il riprodursi di un simile disinteresse nel prossimo futuro risulterebbe fatale.

Secondo, la collaborazione tra i diversi attori istituzionali. L’assistenza agli anziani riguarda vari settori della pubblica amministrazione e diversi livelli di governo. Passare dall’impianto generale della riforma, delineato nella legge delega, alle indica¶{p. 202}zioni puntuali previste dai decreti significa entrare nel vivo delle annose questioni riguardanti la suddivisione delle responsabilità, dei poteri e degli oneri tra i vari soggetti istituzionali coinvolti a livello nazionale (innanzitutto tra Ministeri della Salute e del Welfare) e tra i livelli di governo (Stato, Regioni e Comuni). Tuttavia, senza una forte collaborazione tra tutti gli attori (spesso mancata in passato), il nuovo assetto integrato è destinato a rimanere un mero auspicio.

Terzo, la complessità tecnica. L’assistenza agli anziani è materia tecnicamente difficile, caratterizzata da una molteplicità di atti e di norme stratificatisi nel tempo, non sempre in modo razionale e con profili eterogenei tra le diverse regioni. La riforma, dunque, richiede al livello centrale di disegnare una strategia nazionale complessiva per riordinare e promuovere un ambito del welfare che, attualmente, risulta allo stesso tempo molto debole e molto strutturato; per lo Stato si tratta di un’assoluta novità. Purtroppo, non si è sinora registrata un’adeguata consapevolezza della complessità tecnica della riforma.

Da come saranno affrontate queste criticità, innanzitutto, dipenderà l’esito della riforma: costruzione di un welfare all’altezza delle esigenze di anziani e famiglie o lista di buone intenzioni rimaste perlopiù sulla carta [Palumbo 2023]?