Soprattutto viene desunta, come ulteriore corollario, una lettura delle norme del Codice come espressioni di una «logica incrementale delle tutele» perseguita dal legislatore in piena coerenza con il disposto dell’art. 9 Cost. (che si manifesterebbe – è da pensare – nella possibilità per lo Stato e la regione di individuare nuovi beni paesaggistici tanto in sede provvedimentale ex artt. 138 ss., quanto in sede di pianificazione paesaggistica ex art. 143, c. 1, lett. d). Tale logica incrementale, ad avviso della sentenza, opera però con riferimento alla regione «per addizione e mai per sottrazione», nel senso che la competenza regionale può essere esercitata per «arricchire» il catalogo dei beni paesaggistici e non per «alleggerirlo» in forza di considerazioni relative agli interessi diversi facenti capo all’autonomia regionale, come accade in sede di governo del territorio. È per questa ragione, prosegue la Corte, che il piano paesaggistico è tenuto a recepire le scelte intervenute di tutela paesaggistica, senza possibilità di modificarle neppure sul piano delle prescrizioni d’uso, e che, in particolare, il principio dell’elaborazione congiunta del piano paesaggistico non comporta, in difetto del consenso della regione, l’impossibilità per lo Stato di vincolare autonomamente un bene (punto 9.3 in diritto).

Alla luce del quadro interpretativo formulato dalla Corte si può concludere che il ruolo della regione in tema di individuazione di beni paesaggistici si atteggi come «concorrente» con quello dello Stato, potendo la regione, al pari dello Stato, individuare nuovi beni paesaggistici tramite provvedimento e, d’intesa con lo Stato, arricchirne il novero in sede di piano paesaggistico. Il principio del concorso non si spinge però fino al punto da consentire alla regione di paralizzare in caso ¶{p. 75}di dissenso la scelta unilaterale dello Stato (il che peraltro, sia osservato per completezza, dovrebbe valere anche per lo Stato a proposito della scelta della regione).

La pronuncia del TAR Veneto 1280/2022 si pone in ideale prosecuzione della sentenza della Corte costituzionale, di cui riporta in forma estesa le argomentazioni. Riprendendone le conclusioni in termini di riparto di giurisdizione – ossia che lo Stato ha «in astratto» il potere di adottare il decreto di vincolo impugnato e di dettare le conseguenti prescrizioni d’uso –, il giudice amministrativo correttamente ritiene che il suo sindacato attenga alle modalità di esercizio (al «come») del potere attribuito, e che si esplichi secondo i consueti canoni del controllo di legittimità sull’uso del potere discrezionale (sussistenza dei presupposti, ragionevolezza, proporzionalità, congruità dell’istruttoria, adeguatezza della motivazione, ecc.).

Il TAR perviene alla conclusione che nel caso di specie il Ministero non abbia fatto «buon governo» della «discrezionalità amministrativa e tecnica» affidatagli dall’art. 138, c. 3, del Codice, ravvisando nel decreto di vincolo il difetto di «adeguata istruttoria» e profili di «perplessità e contraddittorietà» della motivazione.

Quanto al primo vizio, il giudice amministrativo rileva che le inesattezze in cui è incorso il MiC circa l’ampiezza del preesistente vincolo ex lege (nella realtà il 75/80% dell’area vincolata dal decreto a fronte del 96% erroneamente sostenuto dal Ministero) si risolvono nella violazione del principio di veridicità e completezza dell’istruttoria, inficiando «in radice la logicità, coerenza e attendibilità delle valutazioni e delle ragioni giustificative poste a base del decreto impugnato». In particolare, l’incongruità dell’istruttoria non consente di accertare il rispetto del principio di proporzionalità (nelle scansioni della idoneità, necessarietà e adeguatezza o proporzionalità in senso stretto) con riferimento alla disciplina d’uso «dettagliata, puntuale e pervasiva» introdotta dal decreto.¶{p. 76}

L’inadeguatezza dell’istruttoria si riverbera poi negativamente – ad avviso del giudice – sulla congruità della motivazione, affetta da «elementi di perplessità, oscurità e contraddittorietà». Muovendo dalla considerazione che la tutela paesaggistica, «pur assumendo un indubbio valore prioritario e identitario […], deve essere, invero, ove possibile, coordinata e armonizzata con tutti gli altri interessi» coinvolti, la sentenza rileva in particolare che una disciplina d’uso, quale quella dettata dal decreto, non lascia «in concreto alcun margine autorizzativo (o quasi) per la creazione di nuove strutture turistiche». In tal modo «finisce di fatto per comprimere irrimediabilmente le possibilità di sviluppo economico e sociale delle aree interessate, favorendo il fenomeno dello spopolamento dei territori montani che il decreto vorrebbe contrastare», come pure, per «una sorta di eterogenesi dei fini, un lento, ma inesorabile declino economico-sociale delle aree alpine considerate».

Alla luce di tali considerazioni la pronuncia annulla il decreto impugnato, ma non segna la definizione finale della vicenda davanti al giudice amministrativo, essendo stata appellata, come risulta dal sito https://www.giustizia-amministrativa.it [6] .

Sia consentito porre un interrogativo ad esito dell’analisi condotta. Per quale motivo il MiC, nel dichiarato fine di introdurre una disciplina d’uso per la ritenuta insufficienza del vincolo ex lege a garantire la tutela paesaggistica dell’area considerata, è ricorso all’utilizzo di un vincolo provvedimentale ex art. 138, c. 3, piuttosto che «vestire» il vigente vincolo gravante sulla maggior parte dell’area (e ricorrere solo per la parte restante al vincolo provvedimentale)?

La risposta va probabilmente individuata nel fatto che nella disciplina del Codice la vestizione dei vincoli ex lege è menzionata fra i contenuti del piano paesaggistico, sì da ¶{p. 77}suggerire l’idea che il piano sia l’unico strumento idoneo a provvedervi.

Alla luce della impostazione espressa dalla sentenza del giudice costituzionale sembra potersi affermare il contrario, ossia che non sussiste in proposito una «riserva» del piano. Se la «logica incrementale delle tutele» spiega la possibilità che l’apposizione di vincoli paesaggistici tramite provvedimento unilaterale conviva con quella affidata al piano, se in particolare la dichiarazione di notevole interesse paesaggistico per provvedimento può sopraggiungere su un’area già tutelata ex lege «proprio al fine di arricchire con maggiori dettagli lo specifico grado di protezione di cui i beni inseriti nell’area debbono godere» (punto 9.4 in diritto), allora, in forza del principio logico che «il più contiene il meno», è da pensare che lo Stato ben possa dettare unilateralmente la disciplina d’uso di beni paesaggistici ex lege.

La logica incrementale delle tutele dovrebbe consentire peraltro anche alla regione di fare altrettanto.

In ambedue i casi, in via analogica, andrebbero utilizzate le forme procedurali previste dal Codice agli artt. 138 ss.