Tutela e valorizzazione del paesaggio nella transizione
DOI: 10.1401/9788815413352/c7
Giovanna Negri La pianificazione paesaggistica regionale
Notizie Autori
Giovanna Negri è ingegnere, lavora presso la Direzione Pianificazione territoriale della
Regione del Veneto, con l’incarico di direttore dell’UO Pianificazione
territoriale strategica e paesaggistica. Dal 2022 svolge l’incarico di
coordinatore dell’Osservatorio regionale per il paesaggio.
Abstract
La l. 1497/1939 prima e la l. 431/1985, c.d. legge Galasso, dopo, in qualche
modo dettano il percorso della pianificazione paesaggistica nella Regione del Veneto
che, attraverso il PTRC esteso a tutto il territorio regionale approvato nel 1992 e
i piani di area che ne costituiscono parte integrante, incentiva la formazione di
strumenti caratterizzati da una sempre più incisiva compenetrazione degli aspetti
legati alla tutela paesistico-ambientale nelle sue varie forme con quelli connessi
allo sviluppo equilibrato dei territori. Per quanto riguarda l’Atlante ricognitivo,
contenuto all’interno del suddetto "Documento per la valorizzazione del paesaggio
veneto" del PTRC, questo gioca il ruolo di punto di incontro tra il riconoscimento
della complessità del paesaggio e la definizione di indirizzi per il governo delle
sue trasformazioni. La metodologia messa in campo per il PPRA "Arco Costiero
Adriatico – Laguna di Venezia e Delta del Po" rappresenta in questo senso un
importante strumento di pianificazione paesaggistica con riferimento alla
complessità del territorio regionale e sarà certamente elemento prioritario cui
guardare nella fase di redazione dei piani relativi ai diversi ambiti di paesaggio,
quando le aree tutelate saranno prese in considerazione non solo per il loro valore
intrinseco ma in quanto parte di un sistema articolato di "paesaggi", come
rappresentati nella Convenzione europea del paesaggio, e tali da richiedere
strategie, orientamenti integrati e sinergici, per guidare con coerenza, in una
logica di armonizzazione tra interesse personale e bene collettivo, le
trasformazioni provocate dai processi di sviluppo sociali, economici ed
ambientali.
La l. 1497/1939 prima e la l. 431/1985,
c.d. legge Galasso, dopo, in qualche modo dettano il percorso della pianificazione
paesaggistica nella Regione del Veneto che, attraverso il PTRC esteso a tutto il territorio
regionale approvato nel 1992 e i piani di area che ne costituiscono parte integrante,
incentiva la formazione di strumenti caratterizzati da una sempre più incisiva
compenetrazione degli aspetti legati alla tutela paesistico-ambientale nelle sue varie forme
con quelli connessi allo sviluppo equilibrato dei territori.
Il PTRC, sull’intero territorio
regionale, e i piani di area del Delta del Po, della Laguna e dell’Area Veneziana (PALAV) e
del Massiccio del Grappa, contestualmente adottati nel dicembre del 1986 (proprio alla
scadenza del termine ultimo fissato dalla legge Galasso), segnano pertanto l’avvio non solo
della pianificazione territoriale della regione, ma altresì della attribuzione della
specifica considerazione dei valori paesaggistici all’interno della stessa.
A seguito della sottoscrizione della
Convenzione europea del paesaggio (CEP) del 2000, ratificata dall’Italia con l. 14/2006, il
legislatore nazionale provvede ad innovare profondamente la disciplina paesaggistica. Il
d.lgs. 42/2004, c.d. Codice dei beni culturali e del paesaggio, se da
un lato conferma il «vecchio» regime vincolistico basato sull’individuazione dei beni
paesaggistici mediante provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico (art.
136) e delle aree tutelate per legge (art. 142), dall’altro introduce sostanziali novità
relativamente alla pianificazione paesaggistica.
A differenza infatti della legge Galasso,
il Codice, già nella prima versione, prevede in particolare che il piano paesaggistico si
occupi dell’intero territorio regionale e non soltanto di quelle particolari aree di pregio
rientranti nelle categorie generali già individuate dalla l. 431/1985
¶{p. 166}e riprese nello stesso art. 142; ciò in linea con la CEP, la quale
riconosce come paesaggio non solo le aree di pregio, ma l’intero territorio, costituito
anche da paesaggi ordinari e paesaggi degradati, in quanto «designa una determinata parte di
territorio, così come percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di
fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni». Resta comunque
confermata la possibilità per la regione di procedere mediante l’elaborazione di un piano
paesaggistico in senso stretto o di un piano urbanistico territoriale con specifica
considerazione dei valori paesaggistici.
Contemporaneamente all’immissione di
queste novità a livello nazionale, il legislatore regionale, per la parte di sua competenza,
introduce con la l.r. 11/2004 la nuova disciplina sul governo del territorio, improntata ad
un migliore raggiungimento delle finalità di «realizzazione di uno sviluppo sostenibile e
durevole», nonché alla «tutela delle identità storico-culturali e della qualità degli
insediamenti urbani ed extraurbani» e alla «tutela del paesaggio rurale, montano e delle
aree di importanza naturalistica» (art. 2). Dal punto di vista disciplinare è confermato,
oltre al mantenimento del PTRC come strumento di pianificazione territoriale regionale
sovraordinato, la cogenza dei piani di area vigenti, quali parte integrante del PTRC stesso,
con la possibilità di modificare gli stessi, di approvare quelli già adottati al 2004 e di
adottarne di nuovi come individuati in apposito elenco.
La l.r. 18/2006, per garantire un
migliore adeguamento della normativa sul governo del territorio alla nuova disciplina
paesaggistica, in continuità con le scelte già operate nelle more della legge Galasso, rende
maggiormente esplicita nel nuovo quadro normativo l’opzione per l’attribuzione al PTRC della
natura di «piano urbanistico territoriale con specifica considerazione dei valori
paesaggistici». Tra l’altro la stessa legge prevede che, proprio in funzione
dell’elaborazione del piano paesaggistico per l’intero territorio regionale, la giunta
regionale possa definire preliminarmente degli ambiti di paesaggio, su cui avviare
prioritariamente una pianificazione paesaggistica di dettaglio.¶{p. 167}
La revisione del PTRC, già avviata poco
prima dell’entrata in vigore della l.r. 11/2004, riceve da questa e più in generale dalla
nuova disciplina del paesaggio nuovo slancio e interesse; tuttavia l’obbligatorietà della
co-pianificazione tra Stato e regione per la parte relativa ai beni paesaggistici (artt.
135, c. 1 e 143, c. 2, del Codice), pena l’intervento sostitutivo dello Stato e le mancate
semplificazioni sul piano amministrativo nel corso del procedimento di rilascio delle
autorizzazioni paesaggistiche, introdotta con l’ultimo decreto correttivo (d.lgs. 63 del 26
marzo 2008, «Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 42 del
22 gennaio 2004, in relazione al paesaggio»), determina non pochi problemi di coordinamento
amministrativo, alla luce della potestà legislativa esclusiva in materia di tutela
dell’ambiente e del paesaggio riconosciuta in capo allo Stato (art. 117, c. 2 Cost.), come
più volte confermato dalla Corte costituzionale.
Per quanto necessario ad attribuire la
qualità di piano urbanistico territoriale con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, la regione procede così a sottoscrivere, in data 15 luglio 2009, un
Protocollo d’intesa con lo Stato, nello specifico con l’allora Ministero per i beni e le
attività culturali, per l’attuazione del quale è istituito il Comitato tecnico per il
paesaggio (CTP) a composizione mista ministeriale e regionale, specificamente incaricato
della «definizione dei contenuti del piano» e del «coordinamento delle azioni necessarie
alla sua redazione».
L’intero quadro giuridico normativo
delineato costituisce dunque il presupposto per l’articolazione della pianificazione
paesaggistica, che si è andata progressivamente definendo, conformemente al d.lgs. 42/2004 e
al Protocollo d’intesa Stato-regione, pervenendo alla scelta di intervenire, ai sensi
dell’art. 45-ter della l.r. 11/2004, mediante un piano paesaggistico
nella forma di piano urbanistico territoriale con specifica considerazione dei valori
paesaggistici con la possibilità di predisporre lo stesso «anche per singoli ambiti
territoriali considerati prioritari per la pianificazione paesaggistica».
La definizione degli ambiti di
paesaggio, configurati a partire dall’Atlante ricognitivo del PTRC adottato nel 2009
¶{p. 168}(DGR 372 del 17 febbraio 1990), è avvenuta in considerazione degli
aspetti geomorfologici, dei caratteri paesaggistici, dei valori naturalistico-ambientali e
storico-culturali e delle dinamiche di trasformazione che interessano ciascun ambito, oltre
che delle loro specificità peculiari. Si è anche tenuto conto della realtà amministrativa
vigente, con riferimento ai confini comunali e alle esperienze di governo del territorio
portato avanti dalla regione negli ultimi trent’anni, che ha condotto all’adozione e/o
approvazione dei piani di area, redatti ai sensi della l.r. 9/1986 e nella cornice della l.
431/1985; questo per non disperdere l’insieme di conoscenze e competenze acquisite e tuttora
presenti, come del resto riconosciuto anche dall’Intesa Stato-regione del luglio 2009.
I nuovi ambiti, non più meramente
ricognitivi, saranno oggetto ciascuno di uno specifico piano paesaggistico regionale
d’ambito (PPRA) che svilupperà la disciplina propriamente paesaggistica ai sensi del Codice,
secondo gli indirizzi e le direttive dettate dal PTRC a valenza paesaggistica per ciascuno
di essi.
Il primo ambito su cui si è deciso di
intervenire con la pianificazione paesaggistica congiunta corrisponde all’ambito dell’«Arco
Costiero Adriatico – Laguna di Venezia e Delta del Po».
L’ambito, oltre a comprendere una
rilevante presenza di beni paesaggistici, presenta anche delle realtà interessate da
significative dinamiche di trasformazione, rappresentando così il contesto ideale ove
pienamente intervenire con la pianificazione paesaggistica.
L’attività di sperimentazione condotta
con il PPRA «Arco Costiero Adriatico – Laguna di Venezia e Delta del Po» rappresenta un
momento importante nell’ambito della pianificazione paesaggistica regionale, configurandosi
quale prima ipotesi di attuazione della pianificazione paesaggistica d’ambito. Si tratta di
un’attività innovativa, priva di raffronti significativi da cui trarre elementi utili, che
ha dato luogo ad un percorso lungo, articolato e complesso, sviluppato attraverso un
processo di pianificazione condiviso: la Regione del Veneto è, infatti, una delle poche
regioni italiane che ha da subito operato con il coinvolgimento
¶{p. 169}delle Soprintendenze e secondo un Protocollo d’intesa sottoscritto
con il Ministero.
L’attività legata alla pianificazione
d’ambito dell’«Arco Costiero» ha determinato tuttavia una sorta di riconsiderazione
dell’intero percorso della pianificazione paesaggistica, dovuta alla consapevolezza della
complessità che caratterizza la situazione del Veneto, soprattutto per la quantità di
vincoli paesaggistici presenti – più di millecento solo le aree e gli immobili dichiarati di
notevole interesse pubblico, cui devono aggiungersi tutte le aree tutelate per legge –, in
molti casi individuati da atti e documenti molto risalenti nel tempo, per cui è richiesta
un’attività di interpretazione e di ricognizione cartografica certamente onerosa e
problematica per la sua natura giuridica, oltre che urbanistica e di pianificazione
territoriale.
Riflessioni queste che hanno
condizionato la scelta del Consiglio regionale di approvare nel 2020 (DCR 62 del 30 giugno
2020) un PTRC senza valenza paesaggistica ai sensi del Codice, pur con una disciplina
attenta ai valori paesag
¶{p. 170}gistici del paesaggio regionale, come
chiaramente emerge dal Documento per la valorizzazione del paesaggio
veneto.
Note